ΤΟ ΕΠΙΤΕΛΙΚΟ ΚΡΑΤΟΣ

I. Εισαγωγή

Στην Εισαγωγή που ακολουθεί παρατίθενται το πολιτικό πλαίσιο του Ν 4622/2019 για το επιτελικό κράτος και εισάγεται η έννοια του νομικού «γλωσσικού παιχνιδιού», η οποία αξιο­ποιείται ως εργαλείο κριτικής θεώρησης της έννοιας και των συνεπειών εφαρμογής του νόμου (Μέρος Α). Στη συνέχεια, προσδιορίζονται το αντικείμενο και τα κύρια ερευνητικά ερωτήματα της μελέτης (Μέρος Β), καθώς και οι πηγές, οι μέθοδοι και ορισμένες κρίσιμες μεθοδολογικές παρατηρήσεις (Μέρος Γ). Τέλος, αναλύεται η δομή της μελέτης (Μέρος Δ).

Α. Ο Ν 4622/2019 για το επιτελικό κράτος

Θέμα αυτής της μελέτης είναι ο Ν 4622/2019 για το επιτελικό κράτος. Ακολουθεί μία συνοπτική παρουσίαση του πολιτικού πλαισίου ως κρίσιμου συγκειμένου του νόμου και μία πρόταση προσέγγισης του κειμένου του μέσω αναφορών στη γλωσσο-αναλυτική έννοια του νομικού «γλωσσικού παιχνιδιού».

1. Πολιτικό πλαίσιο

Ο Ν 4622/2019 (ΦΕΚ Α΄133/7.8.2019) με τίτλο «Επιτελικό Κράτος: Οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των Κυβερνητικών Οργάνων και της Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης» [ο νόμος για το επιτελικό κράτος] αποτελεί ένα «σύγχρονο εγχειρίδιο διακυβέρνησης», το οποίο τυποποιεί τις διαδικασίες λειτουργίας του κεντρικού κράτους. Στηρίζεται στη διάκριση των οργάνων του κράτους και ειδικότερα εισάγει την αποτελεσματική διάκριση της Κυβέρνησης από τη Διοίκηση, εχέγγυα διαφάνειας και ακεραιότητας της κρατικής λειτουργίας, όπως η θεσμοθέτηση ενιαίας Εθνικής Αρχής Διαφάνειας και η καλή νομοθέτηση, και τις προϋποθέσεις για τον αποτελεσματικό συντονισμό της κυβερνητικής δράσης, την προγραμματική διακυβέρνηση και την παρακολούθηση του κυβερνητικού έργου.

Το σχέδιο νόμου για το επιτελικό κράτος αναρτήθηκε στην πλατφόρμα opengov.gr την 25η Ιουλίου 2019, στις 23:00. Ο Υπουργός Επικρατείας Γεώργιος Γεραπετρίτης απηύθυνε πρόσκληση συμμετοχής στη δημόσια ηλεκτρονική διαβούλευση σε κάθε ενδιαφερόμενο. Eως την ολοκλήρωση της διαβούλευσης, την 31η Ιουλίου του 2019, στις 12:00 το μεσημέρι, κατατέθηκαν 67 σχόλια.

Πρόκειται για το πρώτο σχέδιο νόμου που κατατέθηκε στη Βουλή μετά την αλλαγή της διακυβέρνησης τον Ιούλιο του 2019. Η μετάβαση σε ένα κράτος σύγχρονο και αποτελεσματικό που θα θέτει μετρήσιμους στόχους και θα παρακολουθεί την υλοποίησή τους ήταν προεκλογική δέσμευση του κόμματος της Νέας Δημοκρατίας. Την 7η Ιουλίου 2019 διεξήχθησαν πρόωρες εκλογές. Πρώτο κόμμα ήλθε η Νέα Δημοκρατία. Την 8η Ιουλίου 2019, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας Προκόπης Παυλόπουλος έδωσε στον πρόεδρο της Νέας Δημοκρατίας Κυριάκο Μητσοτάκη εντολή σχηματισμού κυβέρνησης. Την ίδια ημέρα, ο Κυριάκος Μητσοτάκης ορκίστηκε Πρωθυπουργός και ακολούθησε, την 9η Ιουλίου 2019, η ορκωμοσία των μελών της Κυβέρνησης. Την 25η Ιουλίου 2019 κατατέθηκε το σχέδιο νόμου για το επιτελικό κράτος στη Βουλή. Μετά από την ολοκλήρωση της συζήτησης και επεξεργασίας του νομοσχεδίου από τη Διαρκή Επιτροπή Δημόσιας Διοίκησης, Δημόσιας Τάξης και Δικαιοσύνης, το σχέδιο νόμου συζητήθηκε σε δύο συνεδρίες στην Ολομέλεια, ψηφίσθηκε την 6η Αυγούστου 2019 και δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως την 7η Αυγούστου 2019.

Ο Ν 4622/2019 εισήγαγε την οριζόντια διάσταση του επιτελικού κράτους και τον τρόπο οργάνωσης της Κυβέρνησης. Όπως επισημάνθηκε ήδη στον κοινοβουλευτικό διάλογο από τον Υπουργό Επικρατείας, θα συμπληρωθεί σε δεύτερη φάση από νομοθέτημα για την κάθετη, πολυεπίπεδη οργάνωση του κράτους, την εφαρμογή δηλαδή της αρχής της επικουρικότητας και την εξειδίκευση των ζητημάτων απονομής αρμοδιοτήτων σε δήμους, περιφέρειες και αποκεντρωμένες διοικήσεις.

Το πολιτικό πλαίσιο ψήφισης του νόμου για το επιτελικό κράτος και η στοιχειοθέτηση της αναγκαιότητας εισαγωγής αυτού του πλαισίου, δηλαδή της «συγκέντρωσης σε ένα ενιαίο νομοθέτημα διατάξεων που μέχρι τώρα ήταν διάσπαρτες και κατακερματισμένες» και της «επικαιροποίησης και του εκσυγχρονισμού διατάξεων που δεν ανταποκρίνονταν πλέον στις σύγχρονες ανάγκες», στην αρχή της περιόδου διακυβέρνησης αποτελούν ενδείξεις των κινήτρων της πολιτικής επιλογής αυτών των θεσμικών τομών: η νέα Κυβέρνηση επεδίωξε τη δημιουργία ενός καταστατικού χάρτη λειτουργίας της Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης, τον εκσυγχρονισμό και την επιστροφή στην πολιτική κανονικότητα, την κωδικοποίηση, τυποποίηση και αποκατάσταση παρωχημένων ή ανενεργών θεσμικών εργαλείων και την καλύτερη λειτουργία του κρατικού μηχανισμού. Παράλληλα, έθεσε, με μία συνεκτική, θετική πρόταση τους «όρους του παιχνιδιού»: ένα εγχειρίδιο διακυβέρνησης που παραθέτει τυποποιημένες διαδικασίες διακυβέρνησης, μηχανισμούς αυτοδέσμευσης, ελέγχου και αυτοελέγχου και επιχειρεί να ανταποκριθεί με θεσμικό τρόπο στις προκλήσεις και

τις παθογένειες της κρατικής λειτουργίας στην Ελλάδα. Ο βαθμός επιτυχίας του εγχειρήματος στο σύντομο διάστημα εφαρμογής του νόμου συζητήθηκε, στο πλαίσιο της ποιοτικής έρευνας πεδίου, με τους εμπειρογνώμονες και τα πορίσματα των συνεντεύξεων ενσωματώθηκαν στην παρούσα μελέτη.

Η αναφορά στους «όρους του παιχνιδιού», οι οποίοι παραπέμπουν ασφαλώς και στην άσκηση πολιτικής, συνιστούν για την παρούσα μελέτη, καταρχήν, γλωσσο-αναλυτικό προσδιορισμό του επιτελικού κράτους: το νομικό κείμενο, η αιτιολογική έκθεση, ο κοινοβουλευτικός και επιστημονικός διάλογος είναι πρωτίστως, όπως ορίζεται από τον Wittgenstein και αξιοποιείται στη θεωρία της νομικής επιχειρηματολογίας του Alexy, ένα «γλωσσικό παιχνίδι».

2. Το νομικό «γλωσσικό παιχνίδι» του N 4622/2019

Τί είναι το «γλωσσικό παιχνίδι» και πώς αξιοποιείται ως εργαλείο ανάλυσης στην παρούσα μελέτη; Ο Wittgenstein ονομάζει «γλωσσικό παιχνίδι» το σύνολο της γλώσσας και των δραστηριοτήτων «με τις οποίες είναι συνυφασμένη»· πρόκειται για μία αντίληψη της γλώσσας ως μέρους «μιας δραστηριότητας, ή μιας μορφής ζωής». Στον όρο «γλωσσικό παιχνίδι», κατά τον Wittgenstein, εντάσσεται η πολλαπλότητα «των εργαλείων της γλώσσας και των τρόπων χρήσης τους». Στο Tractatus Logico-Philosophicus, αναπτύσσει έναν συλλογισμό για να απαντήσει στο ερώτημα, «πού μέσα στον κόσμο μπορεί να βρεθεί ένα μεταφυσικό υποκείμενο;» Αξιοποιεί την παρομοίωση της σχέσης μεταφυσικού υποκειμένου και κόσμου με «το μάτι και το οπτικό πεδίο». Όπως διαπιστώνεται, «[…] το μάτι πραγματικά δεν το βλέπεις. Και τίποτα στο οπτικό πεδίο δεν αφήνει να συμπεράνουμε πως το βλέπει το μάτι.» Παραθέτει στη συνέχεια τη μορφή του οπτικού πεδίου ως εξής:

«5.634 Αυτό σχετίζεται με το πως κανένα μέρος της εμπειρίας μας δεν είναι και a priori. Όλα όσα βλέπουμε θα μπορούσαν να είναι και διαφορετικά. Όλα όσα γενικά μπορούμε να περιγράψουμε θα μπορούσαν να είναι και διαφορετικά.»

«5.641 […] Με το πως ‘ο κόσμος είναι ο κόσμος μου’, με τούτο, μπαίνει το εγώ στη φιλοσοφία. […] Το φιλοσοφικό εγώ δεν είναι ο άνθρωπος […] αλλά το μεταφυσικό υποκείμενο, το όριο – όχι ένα μέρος – του κόσμου.»

Μία ερμηνευτική σύνθεση των παραπάνω προτάσεων, που αντλούνται από τον – αποστειρωμένο από την πολλαπλότητα της γλώσσας – χώρο της λογικής, με το «γλωσσικό παιχνίδι» θα μπορούσε να οδηγήσει στην απόδοση του τελευταίου με την εικόνα του ματιού και του οπτικού πεδίου. Το νομικό «γλωσσικό παιχνίδι» είναι, κατά τον Alexy, sui generis υποσύνολο του «γλωσσικού παιχνιδιού». Διαμορφώνεται από το δρών υποκείμενο το οποίο παράγει ή ερμηνεύει νομικά κείμενα. Το δρών υποκείμενο, ο κάθε θεσμικός δρών, είναι την ίδια στιγμή και μεταφυσικό υποκείμενο στο όριο του κόσμου, το «μάτι» στο όριο του «οπτικού πεδίου». Το μεταφυσικό υποκείμενο, εφόσον όλα όσα μπορούμε να περιγράψουμε θα μπορούσαν να είναι και διαφορετικά, νοηματοδοτεί τον κόσμο και τον εξουσιάζει δια της ερμηνείας. Ο κάθε θεσμικός δρών, ο φορέας κρατικής εξουσίας, οι κυβερνώντες, ο νομοθέτης, ο δικαστής, έχει στη διάθεσή του νομικά «γλωσσικά παιχνίδια» - αντλεί από αυτά και παρεμβαίνει σε αυτά.

Ποιο είναι λοιπόν το νομικό «γλωσσικό παιχνίδι» του N 4622/2019; Πώς ορίζεται το επιτελικό κράτος; Ποια είναι η έννοια και ποιες οι συνέπειες εφαρμογής των διαδικασιών και των θεσμικών εργαλείων που τυποποίησε και εισήγαγε; Ο ορισμός της έννοιας του επιτελικού κράτους συμπίπτει με ερευνητικό ερώτημα της παρούσας μελέτης. Η απάντηση στο ερώτημα επιχειρείται στο Μέρος V της μελέτης, όπου και παρατίθενται συμπερασματικές παρατηρήσεις και μία κριτική θεώρηση των συνεπειών εφαρμογής του νόμου.

Στο νομικό «γλωσσικό παιχνίδι» του παρόντος ερευνητικού εγχειρήματος εντοπίζουμε λέξεις-έννοιες όπως: κράτος, δημοκρατική αρχή, διάκριση των λειτουργιών και των οργάνων, εκτελεστική εξουσία ή λειτουργία, Κυβέρνηση, Πρωθυπουργός, Υπουργικό Συμβούλιο, Υπουργός και Υφυπουργός, Προεδρία της Κυβέρνησης, αρχές καλής διακυβέρνησης και χρηστής διοίκησης, στρατηγικός και ρυθμιστικός προγραμματισμός, παρακολούθηση και αξιολόγηση, Κεντρική Δημόσια Διοίκηση, Υπηρεσιακοί Γραμματείς και Προϊστάμενοι

Γενικών Διευθύνσεων, ατομικές διοικητικές πράξεις, νομοπαρασκευαστική διαδικασία και αρχές καλής νομοθέτησης, συνταγματισμός, δημόσιο συμφέρον και θεμελιώδη δικαιώματα.

Οι πηγές από τις οποίες αντλείται το περιεχόμενο του νομικού «γλωσσικού παιχνιδιού» μπορεί να είναι και οι ίδιες νομικά «γλωσσικά παιχνίδια», όπως το κείμενο του νόμου ή ο επιστημονικός διάλογος μεταξύ νομικών. Εκτενής αναφορά στις πηγές γίνεται παρακάτω. Εδώ αρκεί να επισημανθεί ότι η έμφαση της μελέτης στο επίπεδο της «γλώσσας» ή των «λέξεων» που εισάγει ο νόμος για το επιτελικό κράτος στην έννομη τάξη έχει την εξής μεθοδολογική αξία: αφενός, επιτρέπει και νομιμοποιεί διεπιστημονικές και συγκριτικές αναφορές και, αφετέρου, καθιστά δυνατή τη σύζευξη των νοημάτων που αποδίδονται στους όρους από τη νομική θεωρία και δογματική, από τη μία, και από τους συμμετέχοντες στον κοινοβουλετικό και επιστημονικό διάλογο, τη δημόσια διαβούλευση και την ποιοτική έρευνα πεδίου, από την άλλη. Το επίπεδο της γλώσσας ως σημείο εκκίνησης του παρόντος ερευνητικού εγχειρήματος ευνοεί επίσης τη διατύπωση αυθεντικών ερευνητικών ερωτημάτων, τα οποία δεν περιορίζονται a priori από την οπτική γωνία μίας συγκεκριμένης θεωρητικής σχολής.

Στόχος της μελέτης είναι η διατύπωση σκέψεων και προβληματισμών, ο κριτικός αναστοχασμός, η εμβάθυνση και η ανάδειξη των συνεπειών των θεσμικών τομών του Ν 4622/2019 στα πεδία εστίασης που έχουν επιλεγεί. Δεν πρόκειται για εγχείρημα ανάπτυξης μίας θεωρητικής προσέγγισης, θεμελίωσης ορισμών ή αποφατικής τοποθέτησης σχετικά με τις συνέπειες εφαρμογής του νόμου. Η ευέλικτη μεθοδολογική προσέγγιση – η οποία πάντως δεν στερείται σαφήνειας και τεκμηρίωσης – αποτελεί συνειδητή επιστημονική επιλογή.

Β. Προσδιορισμός αντικειμένου μελέτης και ερευνητικών ερωτημάτων

1. Αντικείμενο της μελέτης

Αντικείμενο της μελέτης για τον Ν 4622/2019 είναι, πρώτον, ο επιτελικός ρόλος του Υπουργικού Συμβουλίου και η λειτουργία του επιτελικού κράτους, με έμφαση στην Προεδρία της Κυβέρνησης, ιδίως δε στις Γενικές Γραμματείες Συντονισμού και Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων και στη διεπαφή αυτών με το Υπουργικό Συμβούλιο και τα υπουργεία· δεύτερον, η διάκριση πολιτικής ηγεσίας και Διοίκησης εντός των υπουργείων, με τη θεσμοθέτηση του Υπηρεσιακού Γραμματέα με εξουσία τελικής υπογραφής και με την ανάθεση δικαιώματος υπογραφής στους Προϊσταμένους Γενικών Διευθύνσεων των υπουργείων· τρίτον, οι θεσμικές τομές αναφορικά με τη νομοπαρασκευαστική διαδικασία και την εφαρμογή των αρχών καλής νομοθέτησης. Τέλος, επιχειρείται ο ορισμός της έννοιας του επιτελικού κράτους και η σύνθεση των συμπερασμάτων της ανάλυσης υπό το πρίσμα του συνταγματισμού, της εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος και της διασφάλισης των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

Οι θεματικές συμπλέκονται και τα ζητήματα δημοσίου δικαίου που αναδύονται στην ανάλυση συχνά σχετίζονται και με άλλα σημεία της μελέτης, ακριβώς διότι ο ίδιος ο νόμος συνθέτει σε ένα ενιαίο «γλωσσικό παιχνίδι», σε έναν ενιαίο οδικό χάρτη διακυβέρνησης, τις επιμέρους πτυχές του επιτελικού κράτους.

Η ανάλυση των επιμέρους αντικειμένων της μελέτης εκκινεί από τις κρίσιμες διατάξεις του Ν 4622/2019, το περιεχόμενο της αιτιολογικής έκθεσης, τον σχολιασμό του σχεδίου νόμου στη δημόσια διαβούλευση, τα εκατέρωθεν επιχειρήματα στο πλαίσιο του κοινοβουλευτικού διαλόγου, ιδίως στις δύο συνεδριάσεις της Ολομέλειας της Βουλής, και τον επιστημονικό διάλογο. Τα ζητήματα συνταγματικού και διοικητικού δικαίου, αλλά και διοικητικής επιστήμης, καθώς και τα σημεία εστίασης και κριτικής στον σχετικό επιστημονικό διάλογο γέννησαν τα ερευνητικά ερωτήματα και τα ερωτήματα που καθοδήγησαν τις ημιδομημένες [semi-structured] συνεντεύξεις εμπειρογνωμόνων.

2. Ερευνητικά ερωτήματα

Το ενδιαφέρον εμβάθυνσης και κατανόησης [Erkenntnissinteresse] της έννοιας και των συνεπειών εφαρμογής του Ν 4622/2019 για το επιτελικό κράτος γεννήθηκε κατά την πρώτη ανάγνωση του σχεδίου νόμου, η οποία προκάλεσε, καταρχάς, μία αίσθηση πως πρόκειται για ένα εντελώς νέο, πρωτότυπο εγχειρίδιο διακυβέρνησης, παρά για προϊόν σύνθεσης κωδικοποιημένων υφιστάμενων προβλέψεων και νέων διατάξεων. Που μπορεί να αποδοθεί αυτή η «αίσθηση», η οποία ασφαλώς δεν επιβεβαιώνεται από την ανασκόπηση της υφιστάμενης νομοθεσίας που ενσωματώθηκε στον Ν 4622/2019; Πιθανότατα, η εμπειρία μη πρόσβασης σε κατανοητά, συνεκτικά, δομημένα με συνέπεια νομοθετήματα και συμφιλίωσης με την ανεπάρκεια ακεραιότητας και σαφήνειας του πλαισίου διακυβέρνησης της Χώρας προσκρούει σε ένα νομοθέτημα το οποίο φιλοδοξεί να περιγράψει και να τυποποιήσει ένα μοντέλο διακυβέρνησης και λειτουργίας του κράτους που δεν είναι θολό, είναι προσβάσιμο σε ένα ενιαίο κείμενο, ορίζει τις αρχές-θεμέλιά του, θέτει στόχους, αυτοελέγχεται και τυποποιεί τις διαδικασίες και τα εργαλεία που θα καταστήσουν δυνατή την εφαρμογή του. Πράγματι, παρά το γεγονός ότι οι συνιστώσες του επιτελικού κράτους στον Ν 4622/2019 δεν είναι στο σύνολό τους πρωτότυπες, το τελικό αποτέλεσμα της επεξεργασίας υφιστάμενου και νέου υλικού έδωσε μία πρώτη εντύπωση μεταρρύθμισης και καινοτομίας.

Μία δεύτερη σκέψη που ενέτεινε το ενδιαφέρον εμβάθυνσης και κατανόησης ήταν πως ο Ν 4622/2019 «προβλέπει το αυτονόητο», δηλαδή ένα συνεκτικό μοντέλο διακυβέρνησης και λειτουργίας της Κυβέρνησης, ανεξάρτητα με το ποιο μοντέλο επέλεξε ο νομοθέτης και το πώς αυτό θεμελιώνεται και διαρθρώνεται. Πιο απλά, πώς αλλιώς θα μπορούσε να λειτουργεί, ή πώς λειτουργούσε έως τώρα, το κράτος, αν όχι ως «επιτελικό»; Επισημαίνεται ότι «αυτονόητα» δεν είναι σε καμμία περίπτωση η αρχιτεκτονική του μοντέλου, η «προσυνταγματική ερμηνευτική θεωρία» ή το ιδεολογικό πρόσημο που τυχόν υιοθετείται, δηλαδή ο τρόπος με

τον οποίο ένα κράτος είναι «επιτελικό». Η σκέψη αυτή οδήγησε συνειρμικά στο ερώτημα, εάν ο σύνθετος όρος «επιτελικό κράτος» αποτελεί ταυτολογία, τότε ποια η λειτουργία και οι συνέπειες αυτής της ταυτολογίας μέσα στον νόμο; Αν πάλι ο όρος «επιτελικό κράτος» δεν είναι μία ταυτολογία, μήπως μπορούμε να μιλήσουμε για κοινοτοπία, μία φανερή αλήθεια [truism], η οποία καθιστά τον όρο «επιτελικό» έναν πλεονασμό; Αυτοί οι προβληματισμοί πυροδοτούν τα ερωτήματα σχετικά με την έννοια του επιτελικού κράτους.

Ασφαλώς το ενδιαφέρον εμβάθυνσης και κατανόησης ενός αντικειμένου εκτίθεται απλώς ως στοιχείο μεθοδολογικής διαφάνειας αναφορικά με τη γέννηση των ερευνητικών ερωτημάτων και δεν υποδηλώνει μία συγκεκριμένη προδιάθεση της ερευνήτριας. Απεναντίας, η παραδοχή και κατάθεση του ενδιαφέροντος εμβάθυνσης επιβάλλει την ενδελεχή εξέταση των αβασάνιστων αρχικών υποθέσεων, εντυπώσεων ή και αισθήσεων της ερευνήτριας στο κυρίως μέρος της ανάλυσης.

Το κεντρικό ερευνητικό ερώτημα, ποια είναι η έννοια του επιτελικού κράτους, συμπληρώνει η διερεύνηση των συνεπειών εφαρμογής του Ν 4622/2019 έως σήμερα. Αναζητείται δηλαδή τόσο το νόημα της έννοιας, όσο και το νόημα των συνεπειών της δια της εφαρμογής του νόμου για το επιτελικό κράτος. Διευκρινίζεται ότι οι συνέπειες εφαρμογής δεν νοούνται ως «γενικές συνέπειες της ρύθμισης», δηλαδή δεν αναφέρονται στο «αναμενόμενο όφελος και κόστος της αξιολογούμενης ρύθμισης σε οικονομικό, κοινωνικό, διοικητικό, περιβαλλοντικό και περιφερειακό επίπεδο.» Επίσης, το ερευνητικό ερώτημα, λόγω του περιορισμένου χρονικού διαστήματος εφαρμογής του νόμου, δεν αποσκοπεί στη διατύπωση ενός τελειωτικού και αδιαμφισβήτητου, ποσοτικά και ποιοτικά τεκμηριωμένου, προσδιορισμού των συνεπειών εφαρμογής. Καθώς βρισκόμαστε στο πρώτο στάδιο εφαρμογής, στόχος είναι να διατυπωθούν προβληματισμοί και σκέψεις σχετικά με την επίδραση, τις λειτουργίες και τις συνέπειες του Ν 4622/2019 τόσο στην έννομη τάξη, δηλαδή τις εσωτερικές ή intra-συνέπειες, όσο και στη λειτουργία του κράτους, ιδίως της Κυβέρνησης και της Δημόσιας Διοίκησης, ως πραγματικότητα και αντικείμενο εμπειρικής παρατήρησης. Η ποιοτική έρευνα πεδίου αξιοποιεί τη μέθοδο συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων στοχεύοντας να φωτίσει πτυχές της εμπειρίας εφαρμογής του νόμου και να αναδείξει τη γόνιμη κριτική σχετικά με τις αναμενόμενες συνέπειες της ρύθμισης.

Η επισκόπηση του κοινοβουλευτικού και επιστημονικού διαλόγου, καθώς και των σχολίων της διαβούλευσης, ανέδειξε τα σημεία στα οποία επικεντρώνεται το ενδιαφέρον και

η κριτική. Στην παρούσα μελέτη, τα κυριότερα σημεία του διαλόγου περί επιτελικού κράτους στην Ελλάδα υφίστανται τη βάσανο της θεωρητικής προσέγγισης και θεμελίωσης. Με τις θεωρητικές αναφορές συνταγματικού δικαίου, διοικητικού δικαίου και διοικητικής επιστήμης επιχειρείται η εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με το βάσιμο της κριτικής, τις δυνατότητες εμβάθυνσης στα σημεία ενδιαφέροντος, καθώς και τα ενδεχόμενα κενά που εντοπίζονται στον νόμο ή στη θεωρία και θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο μελλοντικής επιστημονικής μελέτης. Οι συνεντεύξεις εμπειρογνωμόνων εξυπηρετούν τον σχηματισμό μίας πρώτης εκτίμησης της εφαρμογής του νόμου για το επιτελικό κράτος, η οποία μπορεί να συμβάλει στη διαμόρφωση περαιτέρω ερευνητικών ερωτημάτων. Ένα εξ αυτών ασφαλώς είναι εάν υπηρετείται από την εφαρμογή του νόμου η ανάγκη που επέβαλε τη θέσπισή του ή, αλλιώς, η στοχοθεσία των εμπνευστών του. Ο θεωρητικός διάλογος στα πεδία του δημοσίου δικαίου και της διοικητικής επιστήμης παρέχει επιστημονική τεκμηρίωση στη στοιχειοθέτηση των αναγκών και μάλλον επιβεβαιώνει τα προβλήματα που αναφέρονται στην αιτιολογική έκθεση: αναποτελεσματικότητα της λειτουργίας του κρατικού μηχανισμού· πελατειακές σχέσεις και πολιτικές παρεμβάσεις στην άσκηση των αρμοδιοτήτων της Διοίκησης από τα στελέχη της· αδιαφάνεια και διαφθορά· έλλειψη εγγυήσεων λογοδοσίας· αδυναμία συντονισμού, παρακολούθησης και αξιολόγησης της κυβερνητικής λειτουργίας και πολιτικής· διάσπαρτες και κατακερματισμένες διατάξεις, παρωχημένες, χρήζουσες επικαιροποίησης και εκσυγχρονισμού· μη τήρηση των αρχών καλής νομοθέτησης· πολυνομία και κακονομία.

Η παρούσα μελέτη, μία από τις πρώτες επιστημονικές, συστηματικές προσεγγίσεις του Ν 4622/2019, θέτει τις θεωρητικές βάσεις και εισφέρει εμπειρικά δεδομένα σχετικά με τον νόμο για το επιτελικό κράτος. Φιλοδοξεί, κατ’ αυτόν τον τρόπο, να συμβάλει στη διατύπωση νέων ερωτημάτων και την ωρίμανση του επιστημονικού διαλόγου στην Ελλάδα, ώστε αυτός να καταστεί εξαγώγιμος και πρόσφορο έδαφος για συγκριτικές και διεπιστημονικές προσεγγίσεις.

Γ. Μεθοδολογία

Η διάκριση πηγών και μεθόδων συμβάλλει στην ευκρίνεια παρουσίασης της μεθοδολογικής προσέγγισης. Ωστόσο, πρέπει να επισημανθεί ότι το θεωρητικό και επιστημολογικό πλαίσιο, ο ερευνητικός σχεδιασμός και η διατύπωση των ερευνητικών ερωτημάτων καθορίζουν τόσο τις πηγές όσο και τις μεθόδους συλλογής και επεξεργασίας δεδομένων. Επιπλέον η επιλογή πηγών και μεθόδων από την ερευνήτρια προϋποθέτει υποκειμενική αξιολογική κρίση: οι πηγές προσφέρονται για συγκεκριμένες μεθοδολογικές προσεγγίσεις και οι μέθοδοι καθορίζουν τη συλλογή και παραγωγή δεδομένων. Η παραδοχή της αδυναμίας μίας απολύτως αμερόληπτης και ουδέτερης επιλογής και επεξεργασίας των πηγών και εφαρμογής των μεθόδων καθιστά αναγκαία την ενδοσκόπηση και την αυτοκριτική της ερευνήτριας αναφορικά με την δική της προδιάθεση. Για τον λόγο αυτό, κρίθηκε απαραίτητη η ενσωμάτωση μεθοδολογικών παρατηρήσεων (υπό Γ. 3) στην Εισαγωγή της μελέτης.

1. Πηγές

Πηγές της έρευνας αποτελούν το Σύνταγμα, το κείμενο του Ν 4622/2019, ο Κανονισμός της Βουλής, καθώς και διατάξεις νόμων που προϋφίσταντο του νόμου για το επιτελικό κράτος και οι οποίες ενσωματώθηκαν σε αυτόν· το Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας και το Εγχειρίδιο Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης· η αιτιολογική έκθεση· τα σχόλια που αναρτήθηκαν από πολίτες και φορείς στη δημόσια διαβούλευση στον δικτυακό τόπο opengov.gr· τα Πρακτικά των δύο Συνεδριάσεων της Ολομέλειας της Βουλής της 5ης και 6ης Αυγούστου 2019, καθώς και μία συγκεκριμένη τοποθέτηση στο πλαίσιο της συζήτησης στη Διαρκή Επιτροπή Δημόσιας Διοίκησης, Δημόσιας Τάξης και Δικαιοσύνης, λόγω της επίκλησης κεντρικού επιχειρήματος στον κοινοβουλευτικό και τον επιστημονικό διάλογο· η θεωρία του συνταγματικού δικαίου, του διοικητικού δικαίου και της διοικητικής επιστήμης· ο επιστημονικός διάλογος· τέλος, τα κυριότερα σημεία των συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων και τα πορίσματα της ποιοτικής έρευνας πεδίου που διεξήχθη τους μήνες Φεβρουάριο και Μάρτιο του 2021.

Κατά τον σχεδιασμό της έρευνας ελήφθη υπόψη, δεδομένης και της συγκυρίας της πανδημίας της COVID-19, ο παράγοντας της διαθεσιμότητας των πηγών που θα επέτρεπαν την μελέτη των ερευνητικών ερωτημάτων. Η πρόσβαση στα νομικά κείμενα, τα συγγράμματα και την αρθρογραφία κατέστη ευτυχώς εφικτή είτε δια ψηφιακών βάσεων δεδομένων, είτε με την ευγενική υποστήριξη βιβλιοθηκών. Λαμβάνοντας υπόψη το στάδιο ωρίμανσης της εφαρμογής του νόμου για το επιτελικό κράτος, πρώτον, η συγκριτική προσέγγιση περιορίστηκε σε θεωρητικές αναφορές και συγκριτικές παρατηρήσεις των συμμετεχόντων στον κοινοβουλευτικό και επιστημονικό διάλογο ή αποτέλεσε εργαλείο κριτικής θεώρησης και, δεύτερον, αποκλείσθηκε ως κύρια πηγή η νομολογία. Στη μελέτη, οι θεωρητικές αναφορές στα ζητήματα που εγείρει ο διάλογος – στη διαβούλευση, στη Βουλή, μεταξύ επιστημόνων και μεταξύ της ερευνήτριας και των συμμετεχόντων στην ποιοτική έρευνα πεδίου – προηγούνται της παρουσίασης των κεντρικών αξόνων επιχειρηματολογίας των συμμετεχόντων σε αυτά τα πεδία διαλόγου, ώστε να διευκολυνθεί η εμβάθυνση σε καίρια σημεία της επιχειρηματολογίας και η θεωρητική θεμελίωση των συμπερασματικών και κριτικών παρατηρήσεων ως πιθανών ερεθισμάτων για μελλοντική έρευνα.

Οι συνταγματικές διατάξεις στις οποίες εστιάζει η παρούσα μελέτη είναι κυρίως διατάξεις του οργανωτικού συνταγματικού δικαίου οι οποίες δεν αναθεωρήθηκαν κατά την πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση. Υπενθυμίζεται πως η αναθεώρηση του Συντάγματος

της Ελλάδος από την Θ’ Αναθεωρητική Βουλή των Ελλήνων ολοκληρώθηκε με το Ψήφισμα της 25ης Νοεμβρίου 2019 (ΦΕΚ Α΄187/28.11.2019) και το κείμενο του Συντάγματος (ΦΕΚ Α΄211/24.12.2019) δημοσιεύθηκε την 24η Δεκεμβρίου 2019. Ωστόσο, οι συμπερασματικές παρατηρήσεις και η κριτική θεώρηση περί νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας και αρχών καλής νομοθέτησης στο επιτελικό κράτος (Μέρος IV, υπό Ζ) εστιάζει στην προσθήκη παραγράφου 6 στο άρθρο 73 του Συντάγματος σχετικά με τη δυνατότητα λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας.

Η αιτιολογική έκθεση στο σχέδιο νόμου για το επιτελικό κράτος αξιοποιείται ως πηγή της έρευνας για να φωτίσει τους λόγους που κατέστησαν αναγκαίες, κατά τους εμπνευστές του και την Κυβέρνηση, τις ρυθμίσεις που αποτελούν αντικείμενό της. Παρατίθενται εκείνα τα σημεία της αιτιολογικής έκθεσης που απαντούν στα ερευνητικά ερωτήματα ή αφορούν ζητήματα που ήγειρε η δημόσια διαβούλευση, ο κοινοβουλευτικός και επιστημονικός διάλογος ή οι συνεντεύξεις εμπειρογνωμόνων. Ενδιαφέρουσα διαπίστωση αναφορικά με το περιεχόμενο της αιτιολογικής έκθεσης του νόμου για το επιτελικό κράτος, αν αυτή μπορεί να θεωρηθεί ένα – υπό την ευρεία, έστω έννοια, και δεδομένης της άμεσης συνταγματικής πρόβλεψής της στο άρθρο 74 παρ. 1 του Συντάγματος – νομικό κείμενο, είναι η συχνή παραπομπή σε μη νομικές, επιστημονικές πηγές τεκμηρίωσης. Πρόκειται για έναν εμπλουτισμό της αιτιολογικής έκθεσης ως νομικού «γλωσσικού παιχνιδιού» που μαρτυρά διεύρυνση των ορίων του οπτικού πεδίου των θεσμικών δρώντων. Κατά τον Alexy, αυτή η διεύρυνση συνιστά θεμελίωση της νομικής επιχειρηματολογίας σε εξωτερική αιτιολόγηση.

Το σχέδιο νόμου αναρτήθηκε στην πλατφόρμα opengov.gr για τη δημόσια διαβούλευση. Διατυπώθηκε κριτική σχετικά με τη διάρκεια της δημόσιας διαβούλευσης, από την 25η Ιουλίου 2021, στις 23:00 έως την 31η Ιουλίου του 2021, στις 12:00 το μεσημέρι, καθώς και για την παράβαση των σχετικών προβλέψεων του νόμου για το επιτελικό κράτος. Αυτή η κριτική εντοπίζεται τόσο στα σχόλια της δημόσιας διαβούλευσης όσο και στον κοινοβουλευτικό και τον επιστημονικό διάλογο. Από τους συμμετέχοντες στη δημόσια διαβούλευση ζητήθηκε και προτάθηκε ο σχολιασμός του νομοσχεδίου κατά κεφάλαιο και ασκήθηκε κριτική για προσχηματική διαβούλευση λόγω της ανάρτησης 116 άρθρων σε μία σελίδα σχολιασμού, κατά παρέκκλιση από το τυπικό σύστημα σχολιασμού κατ’ άρθρο. Κατά τα εν λόγω σχόλια, η μη προτίμηση της κατ’ άρθρο ανάρτησης σχολίων συντελεί στην υποτίμηση της διαδικασίας και εκλαμβάνεται ως προσβολή όσων αφιερώνουν χρόνο για να τοποθετηθούν. Πράγματι, οι συνέπειες της καταχώρισης όλων των άρθρων σε μία μόνο σελίδα σχολιασμού στη δυνατότητα ουσιαστικού διαδικτυακού διαλόγου, εμβάθυνσης στα επιμέρους κεφάλαια ή άρθρα και παρακολούθησης/συμμετοχής στη δημόσια διαβούλευση αξιολογούνται ως αρνητικές. Η διαβούλευση δεν παρουσιάζει συνοχή, ούτε συνιστά ένα πεδίο διαλόγου ή έστω έναν διυποκειμενικό χώρο κατάθεσης απόψεων, κριτικής και προτάσεων επί συγκεκριμένων μερών του νομοσχεδίου. Καθίσταται έτσι δυσχερής η παρακολούθηση των προτάσεων και των απόψεων που εκτίθενται από τον κάθε ενδιαφερόμενο

και δεν προάγεται ο διάλογος μεταξύ των συμμετεχόντων. Για τον λόγο αυτό, επίσης, η δομή της παράθεσης των στοιχείων διαβούλευσης ανταποκρίνεται, κατά το δυνατόν, σε θεματικούς ή επιχειρηματολογικούς άξονες, αλλά δεν οργανώνεται βάσει ταξινόμησης των ομαδοποιημένων σχολίων. Η ταξινόμηση κατέστη αδύνατη λόγω της άτακτης εικόνας του σχολιασμού και της μάλλον τυχαίας τοποθέτησης των συμμετεχόντων στην διαβούλευση επί ενός και του ιδίου θέματος.

Αναφορικά με τα Πρακτικά της Βουλής, κυρίως των δύο συνεδριάσεων της Ολομέλειας, αρκεί να αναφερθεί ότι αξιοποιούνται ως πηγή για την ανάδειξη των κυριότερων απόψεων και επιχειρημάτων που διατυπώθηκαν στο πλαίσιο του κοινοβουλευτικού διαλόγου. Κατά την επεξεργασία του κειμένου των πρακτικών εντοπίστηκαν οι βασικοί άξονες και τρόποι της επιχειρηματολογίας. Οι τρόποι της επιχειρηματολογίας σχολιάζονται στην τελευταία ενότητα των Μερών ΙΙ, ΙΙΙ και IV της μελέτης, υπό (Ζ). Η περιγραφική – και όχι αναλυτική ή κριτική – επεξεργασία του περιεχομένου του κοινοβουλευτικού διαλόγου, πρώτον, συμβάλλει στην πληρέστερη δυνατή αποτύπωση της επιχειρηματολογίας στο πεδίο του πολιτικού διαλόγου· δεύτερον, καθιστά δυνατή την εκτίμηση του γόνιμου ή μη της επιχειρηματολογίας επί των θεμάτων που έχουν οριστεί ως αντικείμενο της παρούσας μελέτης· τρίτον, επιτρέπει τον εντοπισμό των σημείων διασταύρωσης της επιχειρηματολογίας που αναπτύσσεται αφενός στο πολιτικό και αφετέρου στο επιστημονικό πεδίο διαλόγου, την κριτική θεώρηση της μεθοδολογικής εγκυρότητας της διασταύρωσης και, τελικά, την παραβολή της επιχειρηματολογίας με τις θεωρητικές αναφορές· και, τέταρτον, ορίζει, ως πολιτικός διάλογος, τι θα περισωθεί από τον νόμο για το επιτελικό κράτος, μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Το τελευταίο ζήτημα τελεί σε άμεση συνάρτηση με το ερώτημα περί συνεπειών εφαρμογής του νόμου, διότι η πολιτική βούληση είναι κρίσιμος παράγοντας διατήρησης και συνεπούς εφαρμογής των ρυθμίσεων. Τέλος, η περιγραφική παράθεση «στοιχείων» του κοινοβουλευτικού διαλόγου προϋποθέτει επιλογή και σύνθεση, οι οποίες κατευθύνονται από τα ερευνητικά ερωτήματα, τις θεματικές και τους άξονες κριτικής που αναδύθηκαν από το σύνολο των πηγών της έρευνας.

Η θεωρία του συνταγματικού δικαίου, του διοικητικού δικαίου και της διοικητικής επιστήμης συνιστά πηγή και θεμέλιο τόσο των θεωρητικών αναφορών που παρατίθενται στα Μέρη II, III και IV της μελέτης, όσο και του επιστημονικού διαλόγου.

Το συνταγματικό δίκαιο «διερευνά κυρίως το δικαιικό δέον, όπως αυτό προκύπτει από το συνταγματικό κείμενο, αλλά και άλλα κείμενα συνταγματικού ενδιαφέροντος, παράλληλα όμως διερευνά και το κατά πόσο η πολιτειακή πραγματικότητα ανταποκρίνεται στο συνταγματικό δέον.» Ως αντικείμενο του συνταγματικού δικαίου ορίζεται «τόσο το οργανωτικό μέρος του Συντάγματος […] όσο και τα θεμελιώδη συνταγματικά δικαιώματα […].» Διοικητικό δίκαιο αποκαλείται «το σύστημα των κανόνων δικαίου που αντικείμενό του είναι η ρύθμιση των σχέσεων μεταξύ των διοικούμενων και της δημόσιας διοίκησης,

των διοικητικών οργάνων και αρχών, καθώς και η ρύθμιση της οργάνωσης και της δράσης της δημόσιας διοίκησης.» Είναι «συγκεκριμενοποιημένο συνταγματικό δίκαιο». Η ρύθμιση των σχέσεων δημόσιας διοίκησης και διοικουμένων διέπεται από «[την] υπεροχ[ή] και [την] κυριαρχικ[ή] βούληση του Δημοσίου, που δρα ως φορέας δημόσιας εξουσίας […].» Η συνάφεια του συνταγματικού και του διοικητικού δικαίου είναι εμφανής. Ωστόσο, όπως παρατηρείται:

«[…] μολονότι και οι δύο αυτοί κλάδοι έχουν ως αντικείμενό τους την οργάνωση, με την ευρεία έννοια, του κράτους, διακρίνονται στο ότι το μεν συνταγματικό δίκαιο είναι το δίκαιο της εξουσίας του Κράτους, ενώ από την άλλη το διοικητικό δίκαιο αποτελεί το δίκαιο των μηχανισμών του Κράτους. Έτσι, ενώ το συνταγματικό δίκαιο μελετά τους κανόνες που ρυθμίζουν πρωτίστως την αρμοδιότητα των άμεσων οργάνων του κράτους (Βουλής, Προέδρου της Δημοκρατίας και Κυβέρνησης), καθώς και τις σχέσεις κράτους και πολιτών, το διοικητικό δίκαιο μελετά τους κανόνες που έχουν ως αντικείμενό τους την αρμοδιότητα των εμμέσων οργάνων του Κράτους, τους κανόνες δηλαδή που διέπουν τη δράση της δημόσιας διοίκησης. Και οι δυο κλάδοι, πάντως, περιέχουν κανόνες που συνθέτουν το δίκαιο του Κράτους, που είναι ταγμένο στην εξυπηρέτηση της προστασίας των δικαιωμάτων του πολίτη και της εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος.»

Συμπληρωματικά προς τη θεωρία του συνταγματικού και του διοικητικού δικαίου, η παρούσα μελέτη στρέφεται και στην διοικητική επιστήμη. Ο νομικός θετικισμός, μη λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της διοικητικής επιστήμης, απέτυχε να επαναοριοθετήσει τη Δημόσια Διοίκηση. Η διοικητική επιστήμη «αναζητά τα καλύτερα συστήματα οργάνωσης της διοικητικής λειτουργίας και δραστηριότητας του κράτους». Οι κανόνες του Δημόσιου Management συνοψίζονται στον στρατηγικό σχεδιασμό ως προϋπόθεση κάθε δραστηριότητας, στην οργάνωση των απαιτούμενων για τη δραστηριότητα μέσων, στην αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού και στον έλεγχο της πορείας και των αποτελεσμάτων της δραστηριότητας.

Όπως αναφέρθηκε ήδη, οι συμμετέχοντες στον επιστημονικό διάλογο εντάσσονται στα ανωτέρω επιστημονικά πεδία και θεμελιώνουν την επιχειρηματολογία τους και στη θεωρία. Η μελέτη επικεντρώνεται στην επισκόπηση του επιστημονικού διαλόγου στην Ελλάδα, σε συγγράμματα, αρθρογραφία και στο πλαίσιο συνεδρίων. Στην τελευταία περίπτωση, ο διάλογος είναι διεθνής και εστιάζει, μεταξύ άλλων θεμάτων, στην εξαγωγιμότητα του μοντέλου διακυβέρνησης που εισήγαγε ο νόμος για το επιτελικό κράτος. Στον ερευνητικό σχεδιασμό για την παρούσα μελέτη, η επεξεργασία των κειμένων/πηγών του κοινοβουλευτικού και επιστημονικού διαλόγου και των σχολίων της διαβούλευσης προηγήθηκε της αναζήτησης των σχετικών θεωρητικών αναφορών.

Μία κρίσιμη επισήμανση σχετικά με την επιστημονική ερμηνεία του δικαίου, ως «ιδιωτική ερμηνεία», κατά τον Σπυρόπουλο, είναι ότι «[δ]εν έχει μεν δεσμευτικό χαρακτήρα, πλην όμως η σημασία της είναι βαρύνουσα, ανάλογα με την ορθότητα και το ουσιαστικό κύρος της, τη δυνατότητά της δηλαδή να είναι, αν όχι αντικειμενική, αφού αυτό είναι εξόχως δυσχερές, πάντως σε τέτοιο βαθμό συγκροτημένη, ώστε να γίνεται γενικά αποδεκτή.» Το γενικώς αποδεκτό της επιστημονικής ερμηνείας μπορεί να οδηγήσει στην υιοθέτησή της από τη δικαστική ερμηνεία, «η οποία έχει δεσμευτικό χαρακτήρα». Η επιστημονική ερμηνεία συναντάται και ως «δογματική ερμηνεία»· η νομική δογματική «υποδηλώνει την παραδοσιακή νομική μέθοδο εργασίας, που ξεκινάει ‘παραγωγικώς’ από κείμενα που δεν επιδέχονται συζήτηση (σαν ‘δόγματα’), δεσμευτικά για τον ερευνητή, ο οποίος στηριζόμενος σ’ αυτά, περιορίζεται στην αναζήτηση της λογικής αλληλουχίας και στην βάσει εννοιών, κρίσεων και συλλογισμών ταξινόμηση και συστηματική επεξεργασία – και ερμηνεία – των κανόνων που τα κείμενα αυτά περιέχουν.» Σε μία αυστηρά δογματική ερμηνευτική προσέγγιση, δεν θα υπήρχε ασφαλώς χώρος για την οπτική της διοικητικής επιστήμης. Στην παρούσα μελέτη επιλέγεται η διεπιστημονική ματιά στην νομική επιστημονική ερμηνεία.

Τέλος, αναφέρεται ότι η Έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής για το σχέδιο νόμου για το επιτελικό κράτος εξετάζεται στο πλαίσιο του επιστημονικού διαλόγου. Πρόκειται για έκθεση γνωμοδοτικού χαρακτήρα με αποδέκτες τους βουλευτές, η οποία διανέμεται μία τουλάχιστον μέρα πριν από την εισαγωγή νομοσχεδίου ή πρότασης νόμου προς συζήτηση ενώπιον της Ολομέλειας του Σώματος ή του Τμήματος διακοπής των εργασιών της Βουλής. Η παραπομπή νομοσχεδίου ή πρότασης νόμου στην Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής είναι, βάσει του άρθρου 74 παρ. 1 του Συντάγματος, δυνητική. Η Επιστημονική Υπηρεσία προβαίνει σε νομοτεχνική και επιστημονική επεξεργασία του προς συζήτηση νομοσχεδίου ή της πρότασης νόμου «σύμφωνα με τον Κανονισμό της και την ακολουθούμενη πρακτική.»

Τα πορίσματα των συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων αποτελούν μεν διακριτή πηγή της έρευνας, αλλά στη δομή της ανάλυσης παρατίθενται μαζί με τα στοιχεία του επιστημονικού

διαλόγου. Κρίνεται αναγκαία η τεκμηρίωση της μεθοδολογικής επιλογής συμπερίληψης πορισμάτων ποιοτικής έρευνας στην παρούσα μελέτη. Τα διαθέσιμα ποιοτικά και ποσοτικά δεδομένα σχετικά με την υλοποίηση και τις συνέπειες εφαρμογής του νόμου για το επιτελικό κράτος είναι περιορισμένα, δεδομένης της βραχείας χρονικής διάρκειας εφαρμογής του. Απαντώντας στο ερώτημα περί συνεπειών εφαρμογής του νόμου, οι εμπειρογνώμονες μετέφεραν την επιστημονική και επαγγελματική τους γνώση και εμπειρία σχετικά με την επίδραση, τις λειτουργίες και τις συνέπειες του Ν 4622/2019 τόσο στην έννομη τάξη, δηλαδή τις εσωτερικές ή intra-συνέπειες, όσο και στη λειτουργία του κράτους, της Κυβέρνησης και της Δημόσιας Διοίκησης. Οι συνεντεύξεις φώτισαν πτυχές του επιτελικού κράτους κατά το πρώτο στάδιο εφαρμογής του Ν 4622/2019.

Από την άλλη πλευρά, το χρονικό διάστημα εφαρμογής του νόμου, καίτοι βραχύ, είναι επαρκές, δεδομένης και της παρόδου έναρξης ισχύος του συνόλου των διατάξεών του, για μία πρώτη αξιολόγηση του βαθμού και του τρόπου εφαρμογής του σε μια σειρά καίριων ερωτημάτων, όπως: Εφαρμόστηκε ο νόμος στο σύνολό του και εντός των προθεσμιών που έθεσε το ίδιο το νομοθέτημα; Εντοπίζονται αποκλίσεις από τον αρχικό σχεδιασμό των οργάνων και της λειτουργίας του επιτελικού κράτους; Οι συνεντεύξεις εμπειρογνωμόνων απεδείχθησαν πρόσφορες πηγές δεδομένων και απόψεων για την απάντηση και εμβάθυνση σε αυτά τα ερωτήματα. Τέλος, τα πορίσματα της ποιοτικής έρευνας εισφέρουν κατευθύνσεις και προτάσεις για περαιτέρω έρευνα των συνεπειών εφαρμογής του νόμου για το επιτελικό κράτος.

2. Μέθοδοι

Η επιλογή των μεθόδων καθορίζεται, πρωτίστως, από τα ερευνητικά ερωτήματα της μελέτης και, αναπόφευκτα, από την επιλογή των πηγών. Η ανάλυση και ο κριτικός αναστοχασμός εκκινούν πάντα από την περιγραφή του πλαισίου και του σχετικού με το αντικείμενο της έρευνας περιεχομένου του, το οποίο διυλίζεται μέσα από ένα διεπιστημονικό, φιλοσοφικό-θεωρητικό φίλτρο.

Η ποιοτική έρευνα πεδίου δεν συναντάται συχνά στον ερευνητικό σχεδιασμό νομικών μελετών και αυτό είναι, καταρχήν, επιστημολογικά και μεθοδολογικά συνεπές, μιας και ο νομικός, στην Ελλάδα τουλάχιστον, δεν εκπαιδεύεται στη χρήση μεθόδων έρευνας πεδίου των κοινωνικών επιστημών και της κοινωνιολογίας του δικαίου. Για αυτούς τους λόγους, η περιγραφή της μεθόδου ποιοτικής έρευνας πεδίου είναι ιδιαίτερα διεξοδική, συγκεκριμένη και εκτενής, σε μία προσπάθεια να ανταποκριθεί στα κριτήρια τόσο της νομικής όσο και της κοινωνικής επιστήμης. Σε κάθε περίπτωση, είναι σαφές ότι η αναλυτική προσέγγιση δεν στηρίζεται σε μία αυστηρά νομική θεώρηση, ή σε μία Κελσενική θεώρηση νομικού θετικισμού, των ζητημάτων κρατικής λειτουργίας που αποτελούν αντικείμενο της έρευνας.

Έχουν ήδη γίνει αναφορές παραπάνω στα νομικά «γλωσσικά παιχνίδια», τους «τρόπους» και την αξία της εξωτερικής αιτιολόγησης της νομικής επιχειρηματολογίας. Φιλοσοφικές

έννοιες όπως ο γλωσσο-αναλυτικός όρος «γλωσσικό παιχνίδι» και η ταυτολογία στο έργο του Wittgenstein, οι τρόποι εποχής από την κρίση των νεότερων Σκεπτικών φιλοσόφων, καθώς και στοιχεία της θεωρίας της νομικής επιχειρηματολογίας του Alexy, αξιοποιούνται ως εργαλεία περιγραφής, ανάλυσης, εμβάθυνσης και κριτικού αναστοχασμού. Η περιορισμένη έκταση της χρήσης των όρων, ωστόσο, και ο τρόπος ενσωμάτωσής τους στην ανάλυση δεν επαρκούν για να στοιχειοθετήσουν εδώ μία γνήσια διεπιστημονική μεθοδολογία. Η επιλογή των μεθόδων της ανάλυσης κατευθύνθηκε από τα ερευνητικά επιχειρήματα και τις πηγές. Στόχος είναι η συστηματική παρουσίαση επιχειρημάτων, απόψεων και παρατηρήσεων, δηλαδή στοιχείων που εντοπίζονται στα πεδία διαλόγου που εξετάζει η έρευνα: τη διαβούλευση, τον κοινοβουλευτικό και επιστημονικό διάλογο και τις συνεντεύξεις εμπειρογνωμόνων. Στην αιτιολογική έκθεση, η οποία δεν συνιστά πεδίο διαλόγου, αναδύεται η κεντρική επιχειρηματολογία των εμπνευστών του νόμου. Οι κεντρικοί άξονες της επιχειρηματολογίας αναμετρώνται με τη θεωρία.

Κρίνεται αναγκαία η διεξοδική παρουσίαση των μεθοδολογικών επιλογών της ποιοτικής έρευνας πεδίου. Ένα από τα κρισιμότερα μεθοδολογικά ζητήματα αναφορικά με την εγκυρότητα των συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων ως μεθόδου έρευνας πεδίου είναι εάν οι συνεντευξιαζόμενοι είναι πράγματι εμπειρογνώμονες. Ο προσδιορισμός έγκειται στην αξιολογική κρίση του ερευνητή, ωστόσο μπορούμε να εντοπίσουμε ορισμένα χαρακτηριστικά ενός εμπειρογνώμονα. Καταρχήν, πρόκειται για προσωπικότητες με σημαντική επιρροή στον τομέα τους. Οι εμπειρογνώμονες κατέχουν μία ειδική, συχνά σχετιζόμενη με την επαγγελματική τους ιδιότητα, γνώση τεχνικών, διαδικαστικών και ουσιαστικών ζητημάτων, η οποία συνίσταται τόσο σε επιστημονική κατάρτιση και ειδίκευση, όσο και στην εμπειρία της πρακτικής εφαρμογής. Φέρουν την ευθύνη υλοποίησης αποφάσεων για την επίλυση προβλημάτων, έχοντας συνήθως προνομιακή πρόσβαση σε δεδομένα. Οι γνώσεις και η ικανότητά τους να ενεργούν και να αποφασίζουν αποτελούν τη βάση της επιρροής που ασκούν στο πεδίο ειδίκευσής τους.

Οι Froschauer και Lueger εντοπίζουν τρεις τύπους εμπειρίας και γνώσης ή ειδίκευσης. Πρώτον, την ενδογενή εμπειρία και γνώση που αποκτάται από τη δράση και τις ενέργειες του ιδίου του εμπειρογνώμονα στο πεδίο ειδίκευσής του και που διαφοροποιείται σημαντικά από πρόσωπο σε πρόσωπο, ακριβώς διότι τελεί σε συνάρτηση με την προσωπική και υποκειμενική αντίληψή του ως δρώντος υποκειμένου. Δεύτερον, την ενδογενή εμπειρία και γνώση που αποκτάται με τον αναστοχασμό. Καθώς ο αναστοχασμός και η κριτική

θεώρηση οδηγούν σε μία αφαιρετική προσέγγιση της πρακτικής εμπειρίας από την οποία μπορεί να προκύψει και μία νέα θεωρητική δομή, οι κρίσιμες εμπειρίες μπορεί να είναι τόσο πρωτογενείς, όσο και δευτερογενείς. Τρίτον, την εξωγενή εμπειρία και γνώση που συνίσταται σε θεμελιωμένη θεωρητική γνώση σχετικά με ένα αντικείμενο ή πεδίο ειδίκευσης και είναι δευτερογενής.

Στο υλικό των συνεντεύξεων που αποτελούν πηγή της παρούσας μελέτης εντοπίζονται και οι τρεις τύποι και, πιο συχνά, μικτοί τύποι. Η διεξαγωγή της έρευνας πεδίου κατά το πρώτο τρίμηνο του 2021 επέτρεψε την καταγραφή πρωτογενών και δευτερογενών εμπειριών, καθώς διανύουμε τον δεύτερο χρόνο εφαρμογής του νόμου για το επιτελικό κράτος.

Μία κριτική θεώρηση της μεθοδολογικής επιλογής των συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων οδηγεί στη διαπίστωση ότι, καίτοι αυτές χρησιμοποιούνται συχνά στις κοινωνικές επιστήμες ως μέθοδος ποιοτικής εμπειρικής έρευνας, δεν έχει διατυπωθεί ως σήμερα μία γενική, μεθοδολογική ευθυγράμμιση της διεξαγωγής και της αξιολόγησής τους ή ένα κωδικοποιημένο υπόδειγμα. Ως εκ τούτου, είναι κατανοητή και δικαιολογημένη η διατύπωση επιφυλάξεων σχετικά με την αξιοποίησή τους ως ανεξάρτητης μεθόδου ποιοτικής έρευνας και συλλογής δεδομένων στις κοινωνικές επιστήμες. Σε αυτή τη στάση συντείνουν η σημασία του πλαισίου [context, συγκειμένου] του υποκειμένου/συνεντευξιαζόμενου, η δυσχέρεια γενίκευσης μίας συστηματικής αντιμετώπισης αυτής της μεθόδου, η εξάρτηση του αντικειμένου της έρευνας από την επιλογή μεταξύ, σχετικών πάντα, εννοιών της «ειδίκευσης» και του «εμπειρογνώμονα», η διαφοροποίηση του εργαλείου έρευνας ανάλογα με το ερευνητικό ερώτημα, η οποία μπορεί με τη σειρά της να οδηγήσει στη διάρρηξη της εσωτερικής συνάφειας της δομής, επεξεργασίας, διεξαγωγής, αξιολόγησης και ερμηνείας της συνέντευξης.

Η αδυναμία διατύπωσης μίας γενικής μεθοδολογικής προσέγγισης της ροής των συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων μπορεί σε κάθε περίπτωση να ενταχθεί στην ευρύτερη προβληματική της απουσίας ενιαίων κανόνων για τις μεθόδους ποιοτικής έρευνας. Από την άλλη πλευρά, είναι γεγονός ότι η στόχευση των συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων δεν είναι ο εμπειρογνώμονας ως πρόσωπο αλλά η εμπειρία και η γνώση του πλαισίου, οργανωσιακού και θεσμικού, εντός του οποίου δρα, όπως αυτή αναδύεται δια της σχετικά ανοιχτής διαδικασίας συζήτησης με την ερευνήτρια. Η εστίαση στο πλαίσιο και τα συμφραζόμενα θεμελιώνει την αναγνώριση των συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων ως ανεξάρτητης και διακριτής μεθόδου, παρά τα υφιστάμενα κενά και τη μη δομημένη διεξαγωγή της έρευνας. Η επιστημονική τους αξία συνίσταται στην αναδόμηση κοινωνικών διαδικασιών μέσα από το βλέμμα του συνεντευξιαζόμενου.

Η δειγματοληπτική στρατηγική που ακολουθήθηκε για την επιλογή των δεκατεσσάρων (14) εμπειρογνωμόνων, του δείγματος, δηλαδή, της ποιοτικής έρευνας, από τον κρίσιμο «πληθυσμό», δηλαδή το σύνολο των προσώπων που συνέβαλλαν στη νομοπαραγωγική

διαδικασία, των εφαρμοστών του νόμου και έγκριτων δημοσιολόγων και εκπροσώπων της διοικητικής επιστήμης, συνίσταται σε αναζήτηση των πλούσιων σε πληροφορία περιπτώσεων [information-rich cases], οι οποίες θα επέτρεπαν την εμβάθυνση στο αντικείμενο της έρευνας και από τις οποίες θα μπορούσε κανείς να αντλήσει πληροφορίες για ζητήματα κεντρικής σημασίας στην παρούσα μελέτη. Πρόκειται για μία θεωρητική προσέγγιση ή προσέγγιση σκοπιμότητας διότι η δειγματοληψία γίνεται με την ενεργητική επιλογή του δείγματος του οποίου τα μέλη θα ανταποκριθούν με τον καλύτερο τρόπο στα ερωτήματα της έρευνας. Πιο συγκεκριμένα, με τη θεωρητική δειγματοληψία [theoretical sampling], η οποία διαμορφώθηκε στο πλαίσιο της Θεμελιωμένης Θεωρίας [grounded theory], επιχειρείται, μέσα από την έρευνα και την ανάλυση δεδομένων, η παραγωγή νέων ιδεών ή και μίας θεωρίας σχετικά με το αντικείμενο της έρευνας. Πιο συγκεκριμένα:

«Στα αρχικά στάδια της συγκεκριμένης προσέγγισης, ο ερευνητικός σχεδιασμός είναι πιο ευέλικτος, ανοιχτός και καθοδηγούμενος από τα ερευνητικά ερωτήματα, αποσκοπώντας στον εντοπισμό του φαινομένου και των διαστάσεών του. Στη συνέχεια τα δεδομένα συλλέγονται παράλληλα με την ανάλυση, καθώς η θεωρητική δειγματοληψία στοχεύει στο να αναζητήσει περιπτώσεις (ανθρώπους, καταστάσεις, πεδία γεγονότα) που θα επιτρέψουν στον ερευνητή είτε να αποσαφηνίσει και να ενισχύσει τις διαμορφούμενες θεωρητικές κατηγορίες είτε να τις διαφοροποιήσει αναδεικνύοντας νέες όψεις του υπό διερεύνηση φαινομένου.»

Η συλλογή δεδομένων και η ανάλυσή τους εξελίσσονται παράλληλα με τη θεωρητική δειγματοληψία και ολοκληρώνονται όταν η συλλογή περαιτέρω δεδομένων δεν οδηγεί πλέον σε κάτι καινούριο, όταν δηλαδή επέλθει ο θεωρητικός κορεσμός [theoretical saturation]. Ο τερματισμός της έρευνας αποτελεί στην πραγματικότητα απόφαση της ερευνήτριας κατόπιν αξιολόγησης της επάρκειας και καταλληλότητας των δεδομένων, καθώς και άλλων πρακτικών ζητημάτων, όπως ο απαιτούμενος χρόνος.

Κριτήρια επιλογής των εμπειρογνωμόνων ήταν η εμπλοκή τους στον σχεδιασμό ή/και στην εφαρμογή του νόμου για το επιτελικό κράτος και η επιστημονική γνώση ή επαγγελματική εμπειρία στα πεδία του δημοσίου δικαίου, της νομοτεχνικής και της διοικητικής επιστήμης. Είναι απαραίτητο να αναφερθεί ότι το τελικό δείγμα ασφαλώς θα μπορούσε να εμπλουτιστεί, ιδίως με εμπειρογνώμονες από τον χώρο της Δημόσιας Διοίκησης, όπως Προϊσταμένους Γενικών Διευθύνσεων, Γενικούς Γραμματείς των υπουργείων, ώστε να αναδειχθεί η

συνεργασία Γενικών και Υπηρεσιακών Γραμματέων, και στελεχών των Υπηρεσιών Συντονισμού των υπουργείων και των Γενικών Γραμματειών της Προεδρίας της Κυβέρνησης. Αξιολογήθηκε, ωστόσο, ότι η ποιοτική διεύρυνση της θεωρητικής δειγματοληψίας δεν εξυπηρετούσε τα ερευνητικά ερωτήματα και το αντικείμενο της μελέτης σε αυτό το στάδιο εφαρμογής του νόμου. Σημειώνεται ότι συνολικά απευθύνθηκαν προσκλήσεις συμμετοχής στην έρευνα σε είκοσι (20) εμπειρογνώμονες. Παρατίθεται πίνακας των δεκατεσσάρων (14) συμμετεχόντων στην έρευνα:

Με τις εις βάθος συνεντεύξεις των δεκατεσσάρων (14) εμπειρογνωμόνων κατέστησαν διαθέσιμα επαρκή δεδομένα που απαντούν στα ερευνητικά ερωτήματα. Στόχος της μελέτης είναι η εμβάθυνση κατανόησης του νόμου για το επιτελικό κράτος και, ως εκ τούτου, δεν επιχειρήθηκε η διεύρυνση του δείγματος ώστε να καταλαμβάνει, επί παραδείγματι, το σύνολο των υπηρεσιακών γραμματέων ως εφαρμοστών των σχετικών διατάξεων του νόμου. Το χρονικό διάστημα εφαρμογής του νόμου μας επιτρέπει να εμβαθύνουμε θέτοντας ερωτήματα σχετικά με την έννοια και την εφαρμογή του επιτελικού κράτους, αλλά δεν επαρκεί για τον εντοπισμό αποκλίσεων και διαφοροποιήσεων ή για τη διατύπωση ώριμων συμπερασμάτων σχετικά με τις συνέπειές του. Το εύρος της δειγματοληψίας προσδιορίστηκε κατά τη διάρκεια διεξαγωγής της έρευνας και συλλογής των δεδομένων. Κρίσιμα ερωτήματα όπως «τι θέλουμε να μάθουμε, γιατί θέλουμε να το μάθουμε, πώς θα χρησιμοποιηθούν τα ευρήματα», καθώς και ποιοι είναι οι διαθέσιμοι πόροι για τη διεξαγωγή της έρευνας κατηύθυναν τον προσδιορισμό του μεγέθους του δείγματος. Η διαπίστωση του κορεσμού στηρίχθηκε στην παρατήρηση ότι, «το νέο υλικό συμπίπτει και είναι αντίστοιχο με εκείνο που έχει ήδη παραχθεί […] επαναλαμβάνονται πληροφορίες και επανέρχονται έννοιες που έχουν ήδη αναφερθεί, ή έχουν περιγραφεί λεπτομερώς».

Η λεπτομερής περιγραφή του δείγματος, η αιτιολόγηση της επιλογής του και της συγκεκριμένης στρατηγικής δειγματοληψίας, καθώς και η διαφάνεια σχετικά με παράγοντες όπως η συγκυρία που επέτρεψε την πρόσβαση της ερευνήτριας σε συγκεκριμένο δείγμα είναι μεθοδολογικά απαραίτητες, ιδίως στην ποιοτική έρευνα πεδίου, η οποία σχεδιάζεται σε μεγάλο βαθμό κατά την υποκειμενική κρίση της ερευνήτριας αναφορικά με τη δυνατότητα του δείγματος να καλύψει επαρκώς τις ανάγκες της έρευνας με τις κατάλληλες πληροφορίες.

Ως προς το Ερωτηματολόγιο, το οποίο παρατίθεται στο Παράρτημα της μελέτης, αναφέρεται ότι οι ερωτήσεις ακολουθούν τη δομή της μελέτης και εστιάζουν ιδίως στις συνέπειες εφαρμογής

του Ν 4622/2019. Οι πρώτες ερωτήσεις αποσκοπούν στην καταγραφή στοιχείων προσδιοριστικών της ιδιότητας, γνώσης και εμπειρίας του εμπειρογνώμονα, ώστε να αξιολογηθεί εάν πληρούνται τα κριτήρια επιλογής του δείγματος. Συχνά η ροή των ημιδομημένων συνεντεύξεων παρεκκλίνει από τη σειρά των ερωτήσεων στο ερωτηματολόγιο, εκτός βέβαια από τις περιπτώσεις των τριών (3) εμπειρογνωμόνων που απάντησαν γραπτώς. Σε μία (1) εκ των τριών (3) περιπτώσεων, δόθηκαν γραπτές απαντήσεις και, συμπληρωματικά, προφορική συνέντευξη. Οι εμπειρογνώμονες υπό 13 και 14 στον παραπάνω Πίνακα επέλεξαν να παραμείνουν ανώνυμοι, προσδιορίζοντας όμως οι ίδιοι επακριβώς την ιδιότητά τους. Οι συνεντεύξεις διεξήχθησαν μεταξύ 21ης Φεβρουαρίου και 12ης Μαρτίου 2021.

Οι συνεντεύξεις δόθηκαν δια ζώσης, γραπτώς ή διαδικτυακά, σε τηλεδιασκέψεις, με τους εμπειρογνώμονες, δεδομένων και των περιορισμών που έθεταν τα μέτρα αντιμετώπισης της πανδημίας της COVID-19. Η διάρκεια των συνεντεύξεων, εξαιρουμένων εκείνων που απαντήθηκαν γραπτώς επί του ερωτηματολογίου, ήταν από 16 έως 95 λεπτά της ώρας. Οι προφορικές συνεντεύξεις μαγνητοφωνήθηκαν με τη χρήση εφαρμογής σε κινητό τηλέφωνο μετά από ρητή συγκατάθεση των συμμετεχόντων και απομαγνητοφωνήθηκαν με ευθύνη της ερευνήτριας. Στη συνέχεια, η ερευνήτρια εντόπισε, αποδελτίωσε, συνέθεσε περιλήψεις των κυριότερων σημείων κάθε συνέντευξης και απέστειλε με email αρχείο με τα κυριότερα σημεία της συνέντευξης σε κάθε συμμετέχοντα στην έρευνα, για τις παρατηρήσεις και την έγκρισή τους. Το αρχείο με τα κυριότερα σημεία της συνέντευξης συνοδεύτηκε από το ενιαίο έγγραφο του Δελτίου Ενημέρωσης και της Φόρμας Συγκατάθεσης, για συμπλήρωση και υπογραφή. Στο σώμα του σχετικού email, οι συμμετέχοντες ενημερώνονταν για τη διαδικασία επεξεργασίας και για τη δυνατότητα πρόσβασής τους ανά πάσα στιγμή, με αίτημα προς την ερευνήτρια, στα αρχεία της ηχογραφημένης και της απομαγνητοφωνημένης συνέντευξης. Το υλικό των συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων φυλάσσεται σε σκληρό δίσκο στο σχετικό με την παρούσα μελέτη αρχείο της ερευνήτριας. Το Ερωτηματολόγιο, το Δελτίο Ενημέρωσης και η Φόρμα Συγκατάθεσης παρατίθενται στο Παράρτημα της παρούσας μελέτης.

3. Μεθοδολογικές παρατηρήσεις

Οι παρακάτω μεθοδολογικές παρατηρήσεις διασαφηνίζουν ζητήματα που έχουν ήδη τεθεί στην Εισαγωγή. Αναφέρονται τα εξής:

- Η διεξαγωγή ποιοτικής έρευνας πεδίου και, συγκεκριμένα, συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων δεν αποτελεί συνήθη μεθοδολογική επιλογή σε νομικές μελέτες. Η προηγούμενη ερευνητική εμπειρία στο πλαίσιο διεπιστημονικού έργου, χρηματοδοτούμενου από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, για το οποίο τα πορίσματα συνεντεύξεων εμπειρογνωμόνων αποτέλεσαν κύρια πηγή δεδομένων εξοικείωσε την ερευνήτρια με αυτή τη μέθοδο έρευνας πεδίου. Με την εκτεταμένη παρουσίαση του σχεδιασμού, της στρατηγικής και του τρόπου διεξαγωγής της έρευνας πεδίου επιδιώκεται να γεφυρωθεί το «κενό» που αποτελεί εγγενές χαρακτηριστικό κάθε διεπιστημονικής προσέγγισης.

- Απευθύνθηκαν προσκλήσεις για συμμετοχή στις συνεντεύξεις εμπειρογνωμόνων σε εκπροσώπους όλων των πολιτικών/κομματικών χώρων.