ΤΟ ΠΑΡΑΔΕΚΤΟ ΣΤΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΔΙΚΗ

Εισαγωγή

Το πρόβλημα του παραδεκτού στη διοικητική δίκη

Α. Το δυσβάσταχτο διαδικαστικό άχθος της διοικητικής δίκης

Το μεγαλύτερο μέρος των εγχειριδίων του διοικητικού δικονομικού δικαίου είναι αφιερωμένο στις διαδικαστικές προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται για την παραδεκτή υποβολή της υπόθεσης στο δικαστή, σε προφανή μάλιστα δυσαναλογία σε σχέση με την έκταση που καταλαμβάνει το βάσιμο των ενδίκων βοηθημάτων και μέσων. Οι προϋποθέσεις του παραδεκτού της διοικητικής δίκης ρυθμίζονται βεβαίως καταρχάς στους δικονομικούς κώδικες. Κανόνες ωστόσο που αφορούν το παραδεκτό περιλαμβάνονται ακόμα και στο ίδιο το Σύνταγμα ή είναι δυνατόν να συναχθούν από αυτό, με χαρακτηριστικά παραδείγματα τους κανόνες κατανομής των δικαιοδοσιών αλλά και τον προσδιορισμό στο άρθρο 95 παρ.1 του αντικειμένου προσβολής της αίτησης ακύρωσης. Κατά την κυρίαρχη αντίληψη, η ερμηνεία των σχετικών δικονομικών κανόνων αποτελεί προνομιακό πεδίο για το διοικητικό δικαστή, στο μέτρο που ο τελευταίος κατά (μαχητό βεβαίως) τεκμήριο αντιλαμβάνεται ορθότερα τον ενδεδειγμένο τρόπο άσκησης του δικαιοδοτικού έργου και τον προσφορότερο τρόπο πρακτικής εφαρμογής των δικονομικών κανόνων.

Προϊόντος του χρόνου το σύμπλεγμα αυτό διαδικαστικών προϋποθέσεων της διοικητικής δίκης προσέλαβε διαστάσεις οι οποίες άρχισαν να συμπιέζουν όλο και περισσότερο το χώρο των ουσιαστικών κρίσεων. Αν και θεωρητικά υποτελές στον σκοπό της δίκης -στη διάγνωση της ένδικης διαφοράς- το δικονομικό σύστημα έχει από μακρόν προσλάβει αυτοτέλεια, αν όχι προέχουσα εφαρμογή στη δικαιοδοτική πράξη. Έχοντας διαβεί επάλληλα και εξαντλητικά κατώφλια για το παραδεκτό της, η διαφορά φτάνει ασθμαί-

νοντας ενώπιον του δικαστή, ο οποίος καλείται συχνά στη καθημερινή πράξη να αποφανθεί για την ουσία της, εξαντλημένος από την προηγηθείσα καταπόνηση για την εξέταση του παραδεκτού. Στον κλάδο της πολιτικής δικονομίας, διακεκριμένος Καθηγητής παρατηρεί αναστοχαστικά: «[…]διαρκώς μεγαλύτερος αριθμός δικαστικών αποφάσεων πέφτει ανεπίγνωστα θύμα δικονομικής μονομέρειας. Αποτελεί ανώμαλο, και θα έλεγα παρακμιακό φαινόμενο, να χρειάζεται η δικαστική απόφαση δέκα σελίδες για να αντιμετωπίσει και να απορρίψει τις δικονομικές ενστάσεις και αμέσως μετά να της αρκεί μια σελίδα προκειμένου να δεχθεί κατ’ουσίαν ή, ακόμα χειρότερο, να απορρίψει την αγωγή». Η αξιολογική (και όχι απλώς σειριακή) πρόταξη του τύπου έναντι της ουσίας τείνει να εξελιχθεί στην χρόνια αρρώστια του συστήματος απονομής της δικαιοσύνης. Ιδίως κατόπιν της εκάστοτε (και βεβαίως συχνής) μεταρρύθμισης της δικονομίας, ένα σοβαρό ποσοστό δικαστικών αποφάσεων αφορά την ερμηνεία και εφαρμογή δικονομικών κανόνων για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη. Η υψηλή αυτή αυτοαναφορικότητα του δικαιοδοτικού έργου αποτελεί δυσλειτουργικό σύμπτωμα που υποδεικνύει ανάλωση σε ζητήματα πρόσβασης, ιδωμένα συχνά μάλιστα από δογματική σκοπιά, αντί η απονομή της δικαιοσύνης να επικεντρώνεται στην ουσία των υποθέσεων.

Η ανάγκη ύπαρξης διαδικαστικών προϋποθέσεων προκειμένου ο δικαστής να επιληφθεί της διαφοράς παρίσταται καταρχήν αναμφίβολη. Οι προϋποθέσεις αυτές καθιστούν λειτουργικό το όλο σύστημα απονομής της δικαιοσύνης και επιτρέπουν την είσοδο στην ουσία της διαφοράς. Το δαιδαλώδες όμως σύστημα παραδεκτού που χαρακτηρίζει τη διοικητική δίκη, καταλείπει ενίοτε την εντύπωση όχι φίλτρου εξορθολογισμού της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, αλλά ναρκοπεδίου για τον αιτούμενο δικαστική προστασία. «Ανοίξατε μοι πύλας δικαιοσύνης» κραδαίνει, κατά δάνειο από τους ψαλμούς του Δαυίδ, ο Ν. Σοϊλεντάκης. Κάθε απόρριψη ενδίκου βοηθήματος βάσει

ενός μη λειτουργικού κανόνα ή μιας αυστηρής ή έστω άκριτα προσκολλημένης στο γράμμα ερμηνείας των κανόνων του παραδεκτού, εγκυμονεί έναν βαθιά ματαιωμένο διάδικο. Η ματαίωση αυτή, βιωματικά εμπεδωμένη, αναπόφευκτα γεννά στο πρόσωπο αυτό αισθήματα υπαρξιακής αμφισβήτησης για το κράτος δικαίου και δη τη δικαιοσύνη. Τίμημα, εξάλλου, μιας τέτοιας εφαρμογής των κανόνων του παραδεκτού δεν αποτελεί μόνο το δικαίωμα δικαστικής προστασίας αλλά ενίοτε και το ενδεχόμενο διατήρησης στην έννομη τάξη μιας παράνομης διοικητικής πράξης.

Β. Η αναγκαιότητα μιας γενικής θεωρίας για το παραδεκτό της διοικητικής δίκης

Οι ως άνω διαπιστώσεις αποτελέσαν το έλασμα της παρούσας μελέτης, στην οποία επιχειρείται ο έλεγχος του συστήματος του παραδεκτού της διοικητικής δίκης προς το δικαίωμα δικαστικής προστασίας. Αν και πλείστα ζητήματα παραδεκτού αποτελούν συχνά αντικείμενο επιμέρους σχολιασμών στον νομικό τύπο, μια κριτική και συστηματική θεώρηση του παραδεκτού στη διοικητική δίκη απουσιάζει. Η διερεύνηση της αληθούς κανονιστικής εμβέλειας του άρθρου 20 παρ.1 του Συντάγματος θα λάβει χώρα προεχόντως από την σκοπιά των περιορισμών του δικαιώματος. Η πρόταξη στον κύριο τίτλο του έργου του όρου «παραδεκτό» αντί για «πρόσβαση στη δικαιοσύνη» αποδίδει έμφαση στην πρακτική υποστασιοποίηση του συνταγματικής διάταξης στη δικαιοδοτική πράξη. Παραδεκτό και πρόσβαση αποτελούν εν πολλοίς όρους με κοινή νοηματική περίμετρο εκ των οποίων, ο πρώτος επικεντρώνεται σε πτυχές της δικονομίας, ενώ ο δεύτερος προσεγγίζει το πρόβλημα κατά βάση από τη σκοπιά της θεωρίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Κατά την πεποίθηση ωστόσο του γράφοντος, μόνο μέσα από την ενδελεχή διερεύνηση των ακριβών διαστάσεων της νομολογίας είναι εφικτό να διαγνωστεί η πρακτική σημασία και αποτελεσματικότητα της συνταγματικής κατοχύρωσης του δικαιώματος δικαστικής προστασίας.

Η συστηματοποίηση της λογικής και της λειτουργίας των κανόνων με τους οποίους οργανώνεται η παροχή έννομης προστασίας δύναται να συμβάλει στην διαμόρφωση διαδικαστικών προϋποθέσεων περισσότερο λειτουργικών

και ορθολογικών και λιγότερο τιμωρητικών. Κατά τούτο, σχεδόν αναπόφευκτα, η συστηματική επεξεργασία του παραδεκτού εξελίσσεται σε μανιφέστο υπέρ του δικαιώματος δικαστικής προστασίας και της απάλειψης των νεκρών σημείων του δικαστικού ελέγχου.

Περαιτέρω, μια διαρκώς εξελισσόμενη και εμπλουτιζόμενη γενική θεωρία για το παραδεκτό θα μπορούσε, σε ένα βαθμό προφανώς, να αποτρέπει την εργαλειοποίηση των δικονομικών κανόνων, κατά τρόπο που παρεμποδίζει την εξέταση του ουσιαστικού ζητήματος. Ο πήχης, η ποιότητα και το ύφος των περιορισμών της πρόσβασης στη δικαιοσύνη τελούν υπό διαρκή επαναδιαπραγμάτευση από νομοθέτη και δικαστή . Το εκάστοτε σημείο ισορροπίας των δικονομικών περιορισμών αποτελεί ένα βαθιά πολιτικό ζήτημα για τους συνδιαμορφωτές του δικονομικού δικαίου, υπαγορευόμενο από ορισμένη αντίληψη περί παραδεκτού. Μια ανθεκτική σε επιστημονικό έλεγχο θεωρία για το παραδεκτό μπορεί από πλευράς της να συμβάλει στην αποτροπή στρέβλωσης του τελευταίου, υπό την πίεση της εκάστοτε οικονομικής ή οιασδήποτε άλλης συγκυρίας, από οδό σε εμπόδιο για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη.

Τέλος, η συγκρότηση μιας συνεπούς ερμηνευτικής για το παραδεκτό, είναι ικανή να προλαμβάνει και καλύπτει ζητήματα ασάφειας των δικονομικών κανόνων, αποσοβώντας ερμηνευτικές διχογνωμίες. Η συναγωγή ή συγκρότηση συστηματικών μετα- κανόνων για την ερμηνεία του παραδεκτού θα μπορούσε επίσης να μειώσει την έκταση της αντιπαραγωγικής αυτοαναφορικότητας που χαρακτηρίζει τη διοικητική δικαιοσύνη, μάλλον αυξημένα, ως κλάδο.

Ενδεχομένως η δημιουργία μιας «μεγάλης αφήγησης» για το παραδεκτό να αποδειχθεί ανέφικτη ή απρόσφορη. Ακόμα όμως και από ένα πρώτο, φύσει ανολοκλήρωτο ή ημιτελές εγχείρημα μεταφήγησης όπως το παρόν, είναι δυνατόν να εξαχθούν ωφέλιμα συμπεράσματα.

Γ. Οδικός χάρτης της μελέτης

Η μελέτη αναπτύσσεται σε πέντε κεφάλαια. Σε μια πρώτη προσέγγιση (κεφάλαιο Ι), η πρόσβαση στη διοικητική δικαιοσύνη εξετάζεται ως συνταγματικό πρόβλημα. Με εργαλείο τη γενική θεωρία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, οι περιορισμοί του δικαιώματος δικαστικής προστασίας υποβάλλονται σε έλεγχο τριών σταδίων με βάση την αρχή της αναλογικότητας, από τον οποίο συνάγονται γενικότεροι κανόνες οι οποίοι οφείλουν να τους διέπουν (υπό Α). Στη συνέχεια διερευνάται ο κυμαινόμενος πήχης του παραδεκτού στην εγχώρια διοικητική δίκη, εγχείρημα που καταλήγει στην αδρομερή αποτύπωση ενός χάρτη προσβασιμότητας στο δικαστή (υπό Β). Τα εμπόδια για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη συστηματοποιούνται αφενός σε διαδικαστικές διατυπώσεις, συνδεόμενες με επιμέρους λειτουργικούς σκοπούς και αφετέρου σε οικονομικά βάρη. Περαιτέρω, αναδεικνύεται η διακύμανση του πήχη με βάση το είδος της διαφοράς, αλλά και η κλιμάκωσή του κατά την άσκηση ενδίκων μέσων.

Αντικείμενο του κεφαλαίου ΙΙ αποτελεί κατ’ ουσίαν η ερμηνευτική των διατάξεων του παραδεκτού με άξονα την ασαφή, μα εξόχως καθοριστική για την παροχή δικαστικής προστασίας, έννοια του δικονομισμού. Αφού αναζητηθούν ορισμένα λειτουργικά κριτήρια για το περιεχόμενό της και διερευνηθούν οι ενδότερες αιτίες του φαινομένου (υπό Α), παρουσιάζεται η διαπάλη δικονομικής φόρμας και ουσίας στην πρόσφατη νομολογιακή ιστορία (υπό Β). Ειδικότερα, αναδεικνύεται η καταλυτική συμβολή του ΕΔΔΑ στην καταπολέμηση φορμαλιστικών θέσεων της εγχώριας νομολογίας, οι οποίες αντιδιαστέλλονται προς διορθωτικές ερμηνευτικές προσεγγίσεις των κανόνων της θετικής δικονομίας στις οποίες έχει προβεί το ΣτΕ. Αυτοτελώς τέλος διερευνώνται τα περιθώρια του δικαστή για τη διάσωση του παραδεκτού στα πλαίσια των νοητικών διεργασιών της ερμηνείας και εκτίμησης του δικογράφου (υπό Γ).

Στο κεφάλαιο ΙΙΙ συστηματοποιούνται οι δυνατότητες θεραπείας του τυπικού απαραδέκτου στη διοικητική δίκη. Ιδίως αντιμετωπίζονται μια σειρά από επιμέρους ζητήματα που ανακύπτουν κατά την άσκηση δεύτερου ενδίκου βοηθήματος, σύμφωνα με τις δυνατότητες που παρείχε ο νομοθέτης τα τελευταία χρόνια. Πέραν της ιδιαίτερα πρακτικής χρησιμότητας του κεφαλαίου για τη δικηγορική πρακτική, η σχετική ανάλυση καταλήγει στην δογματική αναδιαμόρφωση του κανόνα της άπαξ άσκησης ενδίκου βοηθήματος με την προσθήκη της δυνατότητας άπαξ θεραπείας του τυπικού απαραδέκτου.

Στο κεφάλαιο IV ερευνάται αυτοτελώς η πρόσβαση στον αναιρετικό δικαστή, τόσο λόγω των ιδιαιτεροτήτων που τη χαρακτηρίζουν όσο και λόγω της εξαιρετικής, έναντι οιουδήποτε άλλου ζητήματος παραδεκτού, έκτασης που έχει προσλάβει η σχετική συζήτηση στη θεωρία την τελευταία δεκαετία. Αφού αναδειχθούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του ενδίκου μέσου της αναίρεσης και αποσαφηνιστεί το αυστηρό διαδικαστικό πλαίσιο που θέσπισε ο Ν 3900/2010 (υπό Α), το εύρος του παραδεκτού της αναίρεσης εξετάζεται σε συνάρτηση αφενός με τη θεσμική της λειτουργία και αφετέρου με το δικαίωμα δικαστικής προστασίας. Ειδικότερα διερευνάται η αληθής έκταση της συρρίκνωσης του αναιρετικού ελέγχου και αξιολογούνται τα διαδικαστικά βάρη που επιρρίπτονται στον αναιρεσείοντα (υπό Β).

Στο κεφάλαιο V αναδεικνύεται η εξελικτικότητα του παραδεκτού ως δικονομικού θεσμού με έμφαση σε τρία σημεία. Καταρχάς, στις πρόσφατες δογματικές μετατοπίσεις στη νομολογιακή πρακτική οι οποίες έχουν ως συνέπεια την άμβλυνση του παραδεκτού ως φραγμού για την εξέταση του βάσιμου (υπό Α). Κατά δεύτερον, στην κίνηση της προθεσμίας προσβολής της πράξης στην εποχή του διαδικτύου τόσο στις ακυρωτικές διαφορές όσο και στις διαφορές ουσίας, καθόσον τα σύγχρονα τεχνολογικά δεδομένα και ιδίως η ηλεκτρονική κοινοποίηση, υποδεικνύουν μάλλον την επαναδιαπραγμάτευση

και εμπλουτισμό των κλασσικών νομολογιακών κανόνων (υπό Β). Τέλος (υπό Γ), αναδεικνύεται η πλαστικότητα της έννοιας της εκτελεστής πράξης στο σύγχρονο πλαίσιο λειτουργίας της Διοίκησης, ως προϋπόθεσης για την παραδεκτή προσβολή της με διαπλαστικά ένδικα βοηθήματα.

Κεφάλαιο Ι

Το παραδεκτό ως συνταγματικό πρόβλημα

Α. Το παραδεκτό ως πρόβλημα πρόσβασης στη δικαιοσύνη

Στο πρώτο κεφάλαιο της μελέτης το πρόβλημα του παραδεκτού προσεγγίζεται από τη σκοπιά της κλασσικής συνταγματικής θεωρίας. Η οργάνωση κάθε δικαιοδοτικού συστήματος προϋποθέτει εκ των πραγμάτων τη ρυθμιστική παρέμβαση του κράτους με βασική διάσταση αυτής τον προσδιορισμό των όρων άσκησης των ενδίκων βοηθημάτων. Άλλωστε, κατά το σαφές γράμμα του άρθρου 20 παρ.1 του Συντάγματος, το δικαίωμα πρόσβασης στη δικαιοσύνη δεν παρίσταται απόλυτο αλλά υπόκειται, όπως κάθε δικαίωμα, σε περιορισμούς ελεγχόμενους υπό το πρίσμα της γενικής θεωρίας των ατομικών δικαιωμάτων. Ως γνωστόν, η ανωτέρω συνταγματική διάταξη αναφέρεται στο «παραδεκτό» των ενδίκων βοηθημάτων, κατοχυρώνει δηλαδή

το δικονομικό δικαίωμα προσφυγής στα δικαστήρια, άλλως την αξίωση να κινηθεί η δικαστική διαδικασία.

Σε ένα πρώτο, προκριματικό στάδιο (υπό 1) παρουσιάζονται οι κατηγορίες πράξεων που εξαιρούνται συλλήβδην του δικαστικού ελέγχου με βάση μια σειρά από δικαιολογητικούς λόγους (υπό α), περιγράφεται σε αδρές γραμμές η φύση των ανεκτών κατά το άρθρο 20 παρ.1 του Συντάγματος περιορισμών της δικαστικής προστασίας (υπό β) και προσδιορίζεται το πεδίο εξέτασής τους στα πλαίσια της διοικητικής δίκης (υπό γ). Στη συνέχεια, η θέσπιση περιορισμών στην πρόσβαση εξετάζεται υπό το πρίσμα των τριών σταδίων της αρχής της αναλογικότητας (υπό 2). Η αναγκαιότητα των περιορισμών (υπό α) υπαγορεύεται από λόγους αποτροπής της καταχρηστικής προσφυγής στη δικαιοσύνη και καλής λειτουργίας της, η καταλληλότητα των μέτρων προϋποθέτει τη σύνδεσή των μέτρων με λειτουργικούς για τη δικαιοσύνη σκοπούς στα πλαίσια της αρχής της θεμιτής συνάφειας (υπό β), ενώ η stricto sensu αναλογικότητα λειτουργεί ως όριο των περιορισμών, καθόσον εξετάζεται αν αυτοί υπερακοντίζουν το σκοπό της ορθής απονομής της δικαιοσύνης (υπό γ).

1. Οι περιορισμοί στο δικαίωμα δικαστικής προστασίας

α) Επέκεινα της δικαστικής προστασίας

Ο πλέον δραστικός περιορισμός αφορά τη συλλήβδην εξαίρεση από το δικαστικό έλεγχο συγκεκριμένης κατηγορίας διαφορών ή τουλάχιστον την εξαίρεση από τον ευθύ (ακυρωτικό) έλεγχο. Πράγματι, παρά την απαίτηση πληρότητας του συστήματος δικαστικής προστασίας, ένα τμήμα της κρατικής δράσης εκτυλίσσεται επέκεινα του δικαστικού ελέγχου με βάση μια σειρά από δικαιολογητικούς λόγους. Ο χώρος αυτός δεν προσδιορίζεται a priori με σαφήνεια στο συνταγματικό χάρτη και τους δικονομικούς κώδικες, αλλά αποτελεί αντικείμενο έντονης αντιπαράθεσης στους κόλπους των ανωτάτων δικαστηρίων κατά την εξέλιξη της νομολογίας. Η πόλωση που καταγράφεται στις σχετικές αποφάσεις παρίσταται δικαιολογημένη και κατανοητή, καθόσον μια ερμηνευτική θέση της νομολογίας είναι ικανή να αποκλείσει από τη δικαστική βάσανο ολόκληρη κατηγορία διαφορών.

Σε τεχνικό επίπεδο, ο αποκλεισμός κατηγοριών πράξεων της Διοίκησης από το πεδίο προσβολής της αίτησης ακύρωσης (αλλά και κάθε άλλου ενδίκου

βοηθήματος) θεμελιώνεται στην ίδια τη «φύση» τους. Μια τέτοια κατηγορία διαφορών που εξακολουθεί να απασχολεί τη νομολογία αφορά πράξεις στενά συνδεδεμένες με την απονομή της δικαιοσύνης, όπως για παράδειγμα, προεδρικά διατάγματα προαγωγής σε θέση Αντιπροέδρου των Ανωτάτων Δικαστηρίων. Όπως έχει κριθεί, το κατά την έννοια της παραγράφου 6 του άρθρου 90 του Συντάγματος απαράδεκτο της αίτησης ακύρωσης θεσπίζεται για τις αποφάσεις ή πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με τις λοιπές διατάξεις του ίδιου άρθρου. Ειδικότερα, το απαράδεκτο αφορά τις αποφάσεις ή πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με τους όρους και περιορισμούς που θεσπίζει η παρ. 5 κατά τη γραμματική της διατύπωση και συνεπώς, δεν εμπίπτουν σε αυτό και εξετάζονται κατ’ ουσίαν, αποκλειστικά λόγοι ακύρωσης που αμφισβητούν τη συνδρομή όρου ή περιορισμού που τίθεται ευθέως από την παρ. 5. Αντιθέτως, δεν είναι παραδεκτοί λόγοι ακύρωσης, αναγόμενοι σε παράβαση όρων ή περιορισμών που τίθενται από τον κοινό νομοθέτη με το νόμο που προβλέπει η διάταξη αυτή. Σύμφωνα πάντως με συναφώς διατυπωθείσα μειοψηφούσα γνώμη, το ανωτέρω απαράδεκτο, αφορά τις αποφάσεις

και πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με τους όρους και περιορισμούς που θεσπίζει η παρ. 5 του άρθρου 90 όχι μόνο κατά τη γραμματική της διατύπωση αλλά και κατά την έννοιά της, όπως αυτή προκύπτει από το συνδυασμό και των λοιπών διατάξεων του Συντάγματος (άρθρα 26, 88 κλπ).

Η πιο σημαντική ωστόσο κατηγορία πράξεων που εκφεύγουν, τουλάχιστον ευθέως, του δικαστικού ελέγχου είναι, ως γνωστόν, οι λεγόμενες κυβερνητικές, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 45 παρ. 5 του ΠΔ 18/1989, αν και έχουν όλα τα στοιχεία της διοικητικής πράξης. Κυβερνητικές πράξεις αποτελούν

ιδίως αυτές που αφορούν στις σχέσεις του ΠτΔ με την Βουλή και την Κυβέρνηση, όπως για παράδειγμα, διατάγματα διάλυσης της Βουλής και προκήρυξης εκλογών, αποδοχής παραίτησης Υπουργού ή της Κυβέρνησης και η εντολή σχηματισμού Κυβέρνησης, οι πράξεις κήρυξης επιστράτευσης, απονομής χάριτος και τέλος οι πράξεις που ανάγονται στις διεθνείς σχέσεις της χώρας. Κατά την κλασσική αντίληψη, η διαμόρφωση σταθερών κριτηρίων για τον χαρακτηρισμό πράξης ως κυβερνητικής προσκρούει στην ελαστικότητα και επεκτατικότητα της σύγχρονης πολιτικής εξουσίας. Το ΕΔΔΑ έχει δεχθεί ότι δεν συνεπάγεται απαραίτητα προσβολή του άρθρου 6 παρ.1 της ΕΣΔΑ, ο αποκλεισμός της δικαστικής προστασίας κατόπιν χαρακτηρισμού από τα εθνικά δικαστήρια πράξης ως κυβερνητικής, με το σκεπτικό ότι αυτός μπορεί να υπαγορεύεται από τις αρχές που διέπουν το δικαίωμα δικαστικής προστασίας στο εθνικό δίκαιο.

Στην πρόσφατη νομολογία, ως κυβερνητικές πράξεις κρίθηκαν το διάταγμα και η πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου που αφορούσαν την προκήρυξη δημοψηφίσματος βάσει του άρθρου 44 παρ. 2 του Συντάγματος καθώς και η υπογραφή από τον Υπουργό Εξωτερικών της «Συμφωνίας των Πρεσπών», με το σκεπτικό ότι αποτελεί πράξη διαχείρισης της πολιτικής εξουσίας στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής συνδεόμενη ευθέως με τη διαχείριση των διεθνών σχέσεων της Χώρας. Αντίθετα, δεν εξαιρείται του ακυρωτικού

ελέγχου ως κυβερνητική πράξη, η απόφαση του Υπουργού Δικαιοσύνης, με την οποία διατάσσεται η έκδοση αλλοδαπού υπηκόου, για το σκεπτικό ότι δεν συνιστά ούτε πράξη αναγόμενη στην απονομή της ποινικής δικαιοσύνης, αλλά εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής, εκδιδόμενη εντός των ορίων που χαράσσει το άρθρο 5 παρ. 2 εδ. α΄ του Συντάγματος, το οποίο εγγυάται σε όλους, ανεξαιρέτως, τους ευρισκομένους στην Ελλάδα αλλοδαπούς, απόλυτη προστασία της ζωής, της τιμής και της ελευθερίας τους, επιτρέπει δε αποκλίσεις από την απόλυτη αυτή προστασία μόνον σε περιπτώσεις προβλεπόμενες από το διεθνές δίκαιο.

Ως νομική έννοια, οι κυβερνητικές πράξεις επικρίνονται λόγω της απουσίας ενός σταθερού και συνεπούς κριτηρίου για τον ορισμό τους, κυρίως όμως, λόγω των ζητημάτων που εγείρουν σε σχέση με το δικαίωμα δικαστικής προστασίας. Πράγματι, η εξαίρεση των κυβερνητικών πράξεων δεν συνάπτεται με την αρνητική προϋπόθεση της έλλειψης αντανακλαστικών συνεπειών από την εφαρμογή τους στην άσκηση ατομικών δικαιωμάτων Όπως κάθε πράξη, έτσι και αυτές δύναται να έχουν, επίπτωση σε συνταγματικώς προστατευόμενα ατομικά ή πολιτικά δικαιώματα, η μη υπαγωγή τους όμως στον ακυρωτικό δικαστικό έλεγχο υπαγορεύεται από την περιγραφείσα φύση τους και δεν συναρτάται με τις τυχόν επιπτώσεις και συνέπειές τους ούτε συνδέεται με την βαρύτητά τους.

Ένα μείζον ζήτημα που απασχόλησε πολωτικά τη νομολογία του ΣτΕ προ δεκαπενταετίας αφορούσε την προβλεπόμενη στα άρθρα 689 και 923 του ΚΠολΔ επέμβαση του Υπουργού Δικαιοσύνης στην διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων και της αναγκαστικής εκτέλεσης αντίστοιχα εις βάρος αλλοδαπού δημοσίου. Με τις ΣτΕ Ολ 3669/2006 και Ολ 22/2007 έγινε κατά πλειοψηφία δεκτό ότι η προβλεπόμενη στις εν λόγω διατάξεις άδεια εκ μέρους του ανωτέρω Υπουργού αποτελεί μια ειδική προϋπόθεση παραδεκτού, με σκοπό να σταθμίζει ο τελευταίος τη σκοπιμότητα της επίσπευσης αναγκαστικής εκτέλεσης κατά του αλλοδαπού δημοσίου με κριτήριο τις επιπτώσεις που μπορεί να έχει η λήψη των μέτρων αυτών στις ομαλές σχέσεις της Χώρας με το εν λόγω κράτος και συνεπώς, ως αναγόμενες στις διεθνείς σχέσεις της Χώρας και στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας, οι σχετικές πράξεις εκφεύγουν του ακυρωτικού ελέγχου. Ομοίως, έχει τον χαρακτήρα της κυβερνητικής πράξης, ως actus contrarius της χορήγησης αδείας αναγκαστικής εκτέλεσης κατά το άρθρο 923 του ΚΠολΔ, και η υπουργική απόφαση με την οποία ανακαλείται η ήδη χορηγηθείσα άδεια, κατ’ επανεκτίμηση των επιπτώσεων στις διεθνείς σχέσεις της Χώρας από τη λήψη αναγκαστικών μέτρων εις βάρος αλλοδαπής Πολιτείας.

Το ανωτέρω σύστημα ελέγχου κρίνεται ως συμβατό με τις διατάξεις που κατοχυρώνουν το δικαίωμα πλήρους και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας με βάση τον ακόλουθο συνδυασμό δικαιοπολιτικών επιχειρημάτων: α) Η εξαίρεση των εν λόγω πράξεων δικαιολογείται από το ότι με αυτές δεν ασκούνται, εν στενή εννοία, διοικητικές αρμοδιότητες, αλλά αντιμετωπίζονται, από τα ανώτατα όργανα του Κράτους, πολιτικής φύσεως ζητήματα, αναγόμενα στην διαχείριση προβλημάτων υψίστης σημασίας για την

Χώρα, β) η μη υπαγωγή των κυβερνητικών πράξεων σε δικαστικό έλεγχο αφορά σε ελάχιστες κατηγορίες πράξεων, προσδιοριζόμενες από το ίδιο το Δικαστήριο, γ) η μη υπαγωγή των πράξεων αυτών σε ευθύ ακυρωτικό έλεγχο δεν συνεπάγεται την αποδέσμευση του οργάνου που τις εκδίδει από την υποχρέωση τήρησης των οικείων συνταγματικών διατάξεων, ούτε αποκλείει την ανόρθωση ενδεχομένων δυσμενών επιπτώσεών τους σε ιδιώτες κατά τρόπους και διαδικασίες που, κατά περίπτωση, προβλέπονται από την έννομη τάξη, αλλά έχει απλώς την έννοια ότι, για τους προαναφερθέντες λόγους, οι πράξεις αυτές δεν υπόκεινται σε (ευθύ) ακυρωτικό έλεγχο, δ) οι συγκεκριμένοι περιορισμοί δικαιολογούνται από το νόμιμο σκοπό του σεβασμού των κανόνων του διεθνούς δικαίου και της κυριαρχίας του αλλοδαπού κράτους, οι οποίοι αποτελούν το θεμέλιο της ισότητας των Κρατών και, εντεύθεν, της ομαλότητας των διεθνών σχέσεων. Μάλιστα, ειδικότερη γνώμη που διατυπώθηκε στα πλαίσια της πλειοψηφίας εξειδίκευσε περαιτέρω την παράμετρο περί δυνατότητας ανόρθωσης ενδεχομένων δυσμενών επιπτώσεών (υπό γ), δεχόμενη ότι οι αιτούντες, εφόσον υποστούν ζημία από την άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να τους χορηγήσει σχετική άδεια, έχουν το δικαίωμα, κατ’ επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, να ασκήσουν ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων αγωγή κατά του Ελληνικού Δημοσίου και να ζητήσουν την αποκατάσταση της ζημίας.

Στον αντίποδα, ισχυρή μειοψηφούσα γνώμη θεώρησε ότι το απαράδεκτο προσβολής των κυβερνητικών πράξεων αφορά αποκλειστικά την ανεχόμενη από το Σύνταγμα εκ μέρους της εκτελεστικής λειτουργίας «αμιγή» διαχείριση της πολιτικής εξουσίας (δηλαδή τις σχέσεις της κυβέρνησης με την Βουλή και τις διεθνείς σχέσεις της Χώρας). Κατά την άποψη αυτή, σε περίπτωση κατά την οποία όργανο της εκτελεστικής εξουσίας εκδίδει πράξη,

κατ’ επίκληση διάταξης νόμου, η οποία του αναθέτει μεν να προβεί σε στάθμιση των αναγκών της διαχείρισης της εσωτερικής πολιτικής εξουσίας ή των διεθνών σχέσεων της Χώρας, ταυτόχρονα, όμως, η πράξη αυτή έχει και αντανάκλαση στην άσκηση συνταγματικώς κατοχυρωμένου ατομικού δικαιώματος, θίγοντάς το ή ρυθμίζοντάς την άσκησή του, τότε η πράξη αυτή, έχοντας απολέσει τον αμιγή «κυβερνητικό» της χαρακτήρα, επανέρχεται στον κανόνα της εκτελεστής διοικητικής πράξης και είναι ελεγκτή από τον ακυρωτικό δικαστή.

Επί του εν λόγω ζητήματος, το ΕΔΔΑ δέχθηκε ότι η άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει άδεια κατάσχεσης ακινήτων αλλοδαπού δημοσίου, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 923 του ΚΠολΔ, αποτελεί θεμιτό, κατά το δημόσιο διεθνές δίκαιο, και σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας περιορισμό των δικαιωμάτων σε δίκαιη δίκη και προστασίας της περιουσίας. Την

θέση αυτή επανέλαβε το ΕΔΔΑ και σε απόφαση που αφορούσε την άρνηση χορήγησης αδείας για τη λήψη, σε εκτέλεση δικαστικής απόφασης, αναγκαστικών μέτρων εις βάρος περιουσίας αλλοδαπής πολιτείας, μη συνδεόμενης, κατά τους ισχυρισμούς του ενδιαφερομένου, με την άσκηση κρατικής κυριαρχίας, για την ικανοποίηση απαιτήσεων από την παροχή δικηγορικών υπηρεσιών.

Στον αντίποδα, από άποψης σημασίας, των κυβερνητικών πράξεων, απαραδέκτως προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης τα λεγόμενα μέτρα εσωτερικής τάξεως, εκτός ενδεχομένως αν συνεπάγονται δυσμενή μεταχείριση. Η νομολογία προβάλλει ως δικαιολογητική βάση για την εξαίρεση τους από το δικαστικό έλεγχο ότι στερούνται εκτελεστού χαρακτήρα, συλλογισμός

που σε ένα βαθμό και ανάλογα την περίπτωση συνιστά κατ’ ουσίαν λήψη του ζητουμένου ως δεδομένου. Στην πραγματικότητα, η εν λόγω έννοια καλύπτει μια ειδική κατηγορία ατομικών διοικητικών πράξεων που δεν είναι βλαπτικές (qui ne font pas grief), όχι διότι δεν έχουν έννομες συνέπειες για την κατάσταση του διοικουμένου, όπως πολλά προϊόντα της Διοίκησης που στερούνται κανονιστικού/ρυθμιστικού χαρακτήρα (πχ γνώμες, εισηγήσεις, ευχές), αλλά διότι έχει κριθεί ότι οι συνέπειες αυτές δεν είναι αρκούντως σημαντικές ώστε να δικαιολογείται η δικαστική προσβολή τους. Η γερμανική θεωρία διακρίνει ανάμεσα στη βασική (Grundverhältnis) και την καθαρά οργανωτική σχέση (Betriebsverhältnis) που συνδέει τον πολίτη και τη διοικητική αρχή στο πλαίσιο ειδικής σχέσεως εξουσίας. Η πρώτη αναφέρεται στις πράξεις εκείνες του οργανισμού που θίγουν τον ευρισκόμενο σε ειδική σχέση εξουσίας όχι ως μέλος του οργανισμού αλλά σαν άτομο επηρεάζοντας τα προσωπικά δικαιώματα ή έννομα συμφέροντά του. Τέτοιες είναι κατά βάση οι πράξεις που συνεπάγονται τις βαρύτερες προσβολές για το υποκείμενο, συνδεόμενες με την ίδρυση, τροποποίηση ή την παύση της εξουσιαστικής σχέσης και αποτελούν, ως εκτελεστές πράξεις, αντικείμενο προσβολής ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων.

Προϊόντος του χρόνου, η περίμετρός της έννοιας των μέτρων εσωτερικής τάξης, δηλαδή των πράξεων που ο δικαστής «αρνείται να ελέγξει», προοδευτικά περιορίσθηκε, ωστόσο η έννοια εξακολουθεί να επιβιώνει και να βρίσκει προνομιακό πεδίο εφαρμογής σε τέσσερις τομείς διοικητικής δράσης που χαρακτηρίζονται από την αναγνώριση, υπέρ της διοικητικής αρχής, ισχυρής ιεραρχικής εξουσίας ή εξουσίας οργάνωσης των βιοτικών σχέσεων των χρηστών της σχετικής υπηρεσίας: στις ένοπλες δυνάμεις, στο σωφρονιστικό σύστημα, στην εκπαίδευση και στην οργάνωση της διοίκησης (άλλως, στρατόπεδο, φυλακή, σχολείο, δημοσιοϋπαλληλία), δηλαδή σε τομείς όπου αναπτύσσονται στενές σχέσεις μεταξύ της Διοίκησης και των υπαλλήλων

της. Η έννοια των μέτρων εσωτερικής τάξης εκφράζει το αξίωμα de minimis non curat praetor και λειτουργεί στην πράξη ως εργαλείο περιορισμού της εισροής υποθέσεων στα δικαστήρια. Από την άλλη ωστόσο πλευρά, δεδομένων των κινδύνων από την ανέλεγκτη δράση της Διοίκησης, η διεύρυνση του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου των μέτρων εσωτερικής τάξης έχει χαρακτηριστεί ως παράδειγμα εξέλιξης του ρόλου του δικαστή από θεματοφύλακα της νομιμότητας της διοικητικής δράσης σε εγγυητή της προστασίας των ελευθεριών και των θεμελιωδών δικαιωμάτων . Στη γαλλική νομολογία παρατηρείται μια διεύρυνση του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου των μέτρων εσωτερικής τάξης, όπου λαμβάνονται υπόψη τα δικαιώματα του αιτούντος και γενικότερα η προσωπική του κατάσταση. Έτσι, για να χαρακτηρισθεί μια διοικητική απόφαση ως μέτρο εσωτερικής τάξης, ο δικαστής λαμβάνει υπόψη όχι μόνο τα εγγενή χαρακτηριστικά της και τα νομοθετήματα στα οποία αυτή στηρίζεται αλλά και τα αποτελέσματά της για τον αποδέκτη.

β) Η φύση των ανεκτών περιορισμών

Πέραν των προαναφερθέντων, περιορισμένων οπωσδήποτε, εξαιρέσεων από το πεδίο του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ δεν αποκλείουν στον κοινό νομοθέτη να θεσπίζει δικονομικές προϋποθέσεις για την πρόοδο της δίκης. Οι προϋποθέσεις όμως αυτές θα πρέπει, κατά τον πάγιο νομολογιακό κανόνα, να συνάπτονται προς τη λειτουργία των δικαστηρίων και την ανάγκη αποτελεσματικής απονομής της δικαιοσύνης και, περαιτέρω, να μην υπερβαίνουν τα όρια εκείνα, πέραν των οποίων έχουν ως συνέπεια την άμεση ή έμμεση κατάλυση του δικαιώματος παροχής δικαστικής προστασίας. Ομοίως, σύμφωνα με το ΕΔΔΑ, το «δικαίωμα σε δικαστήριο», ιδιαίτερη πτυχή του οποίου συνιστά το δικαίωμα πρόσβασης, δεν είναι απόλυτο και υπόκειται σε εμμέσως αποδεκτούς περιορισμούς, ιδίως όσον αφορά τις σχετικές προς το παραδεκτό προσφυγής προϋποθέσεις, διότι, ως εκ της φύσης του, συνεπάγεται ρύθμιση από το κράτος, το οποίο διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτίμησης. Παράλληλα λοιπόν, υπό μια αντίστροφη οπτική, οι διαδικαστικοί τύποι του παραδεκτού παρέχουν την εγγύηση ότι, επί πλήρωσής τους, ο δικαστής δεσμεύεται να εξετάσει την υπόθεση στην ουσία της.

Κατά την κρατούσα στην θεωρία άποψη, η ρήτρα στο άρθρο 20 παρ.1 «όπως ο νόμος ορίζει» δε συνιστά επιφύλαξη για τον νομοθετικό περιορισμό του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, αλλά εξ ορισμού προϋπόθεση για την ίδια την άσκηση του δικαιώματος, καθώς οι κανόνες αυτοί είναι αναγκαίοι για την απονομή της δικαιοσύνης. Κατά την άποψη αυτή, καθόσον πρόκειται για δικαίωμα του οποίου η άσκηση προϋποθέτει την ενεργοποίηση του κράτους και ενόψει του status activus processualis που το χαρακτηρίζει, η ρήτρα αναφέρεται στον αναγκαίο νομοθετικό προσδιορισμό και όχι στους περιορισμούς.