ΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ

Προλεγόμενα

Η νομιμοποίηση του ενωσιακού συστήματος

Αξιακό υπόβαθρο συστήματος

Η Ευρωπαϊκή Ένωση απομακρύνεται διαρκώς από το υπόδειγμα των αρχικών Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ως διεθνών οργανισμών ειδικών σκοπών. Οι σημερινές αρμοδιότητές της καλύπτουν ολόκληρο σχεδόν το φάσμα των κρατικών λειτουργιών. Οι σχετικοί περιορισμοί στην κρατική κυριαρχία θα ήταν αδιανόητοι αν δεν υπήρχε ένα κοινό αξιακό υπόβαθρο διακηρυγμένο στις Συνθήκες αλλά και βιωμένο από τους λαούς των κρατών μελών της Ένωσης, όπως εξηγείται στην Εισαγωγή. Δεν εκπλήσσει κατόπιν αυτού το γεγονός ότι η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) ανάγει το σεβασμό των κοινών αξιών σε προϋπόθεση για την ένταξη νέων κρατών μελών[1].

Τη σημασία των κοινών αξιών για τα ενοποιητικά εγχειρήματα είχε υπογραμμίσει ο Αμερικανο-εβραίος κοινωνιολόγος Karl Deutsch. Με βάση αυτή την προσέγγιση, τόσο το ΝΑΤΟ όσο και η Ευρωπαϊκή Ένωση, αποτελούν πλουραλιστικές κοινότητες ασφάλειας (pluralist security communities) βασισμένες σε κοινές αξίες (shared values)[2]. Οι αξίες αυτές συνιστούν κατά τον Deutsch θεμελιακές προϋποθέσεις (background conditions) για τη γέννηση (και την επιβίωση προσθέτουμε εμείς) της αντίστοιχης κοινότητας ασφάλειας. Σημειωτέον ότι μια κοινότητα αξιών δεν αποτελεί αναγκαστικά και κοινότητα ασφάλειας, όπως δείχνει το παράδειγμα του Συμβουλίου της Ευρώπης.

Οι κοινές ευρωπαϊκές αξίες αποτελούν τη συνέχεια της κοινής ελληνο-ιουδαιο-χριστιανικής κληρονομιάς, όπως αυτή προσαρμόστηκε στις προκλήσεις της Νεωτερικότητας. Επικράτησαν στην ευρωπαϊκή ήπειρο μετά από τρομερές εμπειρίες διωγμών, βασανισμών και σφαγών κατά τη διάρκεια των Θρησκευτικών Πολέμων, αλλά και του εβραϊκού Ολοκαυτώματος και των

πρόσφατων αιματηρών συρράξεων για την ηγεμονία της ηπείρου. Έπαιξαν εξάλλου καθοριστικό ρόλο στην ανάδυση του σύγχρονου κράτους-έθνους, αλλά και στη γέννηση του ευρωπαϊκού ιδεολογήματος.

Στη μεταπολεμική Ευρώπη το ευρωπαϊκό ιδεολόγημα –και η ιδέα του κοινού πεπρωμένου των λαών, όπως διακηρύχτηκε στο προοίμιο της ιδρυτικής Συνθήκης της ΕΚΑΧ– γινόταν αντιληπτό ως το πιο πρόσφορο μέσο για την υπέρβαση των εθνικισμών και τη διασφάλιση της ειρήνης. Τα γεγονότα του Μάη του 1968 στη Γαλλία επηρέασαν όμως τη φιλοσοφική σκέψη και τις κοινωνικές εξελίξεις στην Ευρώπη. Η Ευρώπη διανύει από τότε μια περίοδο αμφισβήτησης, σχετικοποίησης ή μηδενισμού των κοινών αξιών, στο όνομα ιδίως της πολυ-πολιτισμικότητας. Για κάποιους μάλιστα το ευρωπαϊκό ιδεολόγημα, όπως και ο εθνικισμός, συνιστούν μέσα καταπίεσης των λαών ή απαξίωσης του ατόμου ως «πολίτη του κόσμου» (κοσμοπολιτισμός)[3]. Το τελευταίο ιδεολόγημα προσελκύει όλο και περισσότερο τις νέες γενιές – για τις οποίες προέχει η συλλογική αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής και η διάσωση του πλανήτη. Οι παραπάνω ιδεολογικές προτιμήσεις, καθώς και οι ταξικοί ανταγωνισμοί, είναι συμφυείς με τη δημοκρατία και συμβατοί με τον πατριωτισμό[4].

Μια άλλη όψη της ιδεολογικής διαπάλης αφορά στην καταγωγή και το περιεχόμενο των κοινών αξιών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η απόρριψη της αναφοράς στην κοινή ελληνο-ιουδαιο-χριστιανική κληρονομιά στο προοίμιο του σχεδίου της Συνταγματικής Συνθήκης (η οποία δεν τέθηκε ποτέ σε ισχύ)[5]. Η διαφωνία αυτή δεν εμπόδισε πάντως την αποτύπωση των κοινών αξιών στο σώμα της Συνταγματικής Συνθήκης και τη μεταφορά τους στην ισχύουσα Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ)[6]. Σημειωτέον ότι και η

Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) αναφέρεται στις κοινές αξίες της Ένωσης[7].

Η αποτύπωση των αξιών στις ευρωπαϊκές συνθήκες υπηρετεί τους ίδιους σκοπούς με την αποτύπωσή τους στα εθνικά συντάγματα. Στην περίπτωση της Ένωσης επιδιώκεται να αναδειχθεί η πολιτική ταυτότητα του ενοποιητικού εγχειρήματος – ότι δηλαδή υπερβαίνει την οικονομική ολοκλήρωση. Ενυπάρχει βέβαια ο κίνδυνος της σύγκρουσης των ενωσιακών με τις εθνικές αξίες. Όπως εύστοχα παρατηρούσε ο Δημήτρης Τσάτσος «ο αξιακός εθνικισμός είναι εξίσου ξένος προς το νόημα της ενωσιακής διαδικασίας όσο και η πλήρης καθυπόταξη των εθνικών αξιακών συστημάτων από την Ευρωπαϊκή Ένωση»[8].

Οι αναφερόμενες στο άρθρο 2 ΣΕΕ αξίες αποτελούν κατευθυντήριες γραμμές και όρια στη δράση τόσο της Ένωσης όσο και των κρατών μελών[9]. Ως προς την Ένωση όμως οι αξίες εξειδικεύονται με διάφορες διατάξεις γενικής εφαρμογής ή «οριζόντιες» ρήτρες των Συνθηκών[10], καθώς και με τις διατάξεις του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (ΧΘΔ)[11] – και συνεπάγονται αντίστοιχα όρια στη δράση των ενωσιακών οργάνων[12]. Συνεπώς, η Ένωση διαθέτει δικό της κατάλογο θεμελιωδών δικαιωμάτων αλλά με στενότερο πεδίο εφαρμογής σε σύγκριση με τα συντάγματα των ομοσπονδιακών κρατών – των οποίων οι κατάλογοι αφορούν και τα συστατικά μέρη[13].

Το ζήτημα του περιεχομένου των κοινών αξιών επανήλθε στην επικαιρότητα το καλοκαίρι του 2019, κατά τις ακροάσεις που διεξήχθησαν στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για την έγκριση των μελών της νέας Ευρωπαϊκής Επιτροπής, δηλαδή του ανεξάρτητου / υπερεθνικού οργάνου της Ένωσης. Ευρωβουλευτές

των ομάδων της Αριστεράς και των Πρασίνων επέμειναν στην απάλειψη από τον τίτλο του χαρτοφυλακίου ενός εκ των υποψήφιων αντιπροέδρων[14], της αναφοράς στην αρμοδιότητά του για την προστασία του «ευρωπαϊκού τρόπου ζωής». Η αναφορά αυτή θεωρήθηκε ότι συνεπάγεται αποκλεισμούς και, προφανώς, δεν ήταν «πολιτικά ορθή». Κατά την τελική εξέταση της υποψηφιότητας, τον Νοέμβριο του ίδιου έτους, τονίστηκε από τον υποψήφιο αντιπρόεδρο ότι η βάση του «ευρωπαϊκού τρόπου ζωής» είναι η κουλτούρα της ανοχής και του συμβιβασμού. Τελικά αποφασίστηκε η αντικατάσταση του όρου «προστασία» με τον όρο «προώθηση» στο σχετικό τίτλο και ολοκληρώθηκε επιτυχώς η ακρόαση.

Η συζήτηση για τις αξίες καταλαμβάνει τέλος και τις οικονομικές αξίες ή το λεγόμενο οικονομικό πρότυπο ή σύνταγμα. Οι Συνθήκες αναφέρονται ειδικότερα στους στόχους της αειφόρου ανάπτυξης, καθώς και της εγκαθίδρυσης μιας «άκρως ανταγωνιστικής κοινωνικής οικονομίας της αγοράς, με στόχο την πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο»[15], διασφαλίζοντας ταυτόχρονα τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος των κρατών μελών[16] και την αρμοδιότητα των ίδιων αναφορικά με το καθεστώς της ιδιοκτησίας[17]. Η «κοινωνική οικονομία της αγοράς» (Sozialmarktwirtschaft) αποτέλεσε το θεμέλιο της γερμανικής οικονομικής πολιτικής αλλά η γερμανική ενοποίηση ανέδειξε την αλληλεγγύη μεταξύ της πρώην Δυτικής και Ανατολική Γερμανίας σε κυρίαρχο ζήτημα κατά τη δεκαετία του 1990, με ευρωπαϊκές μάλιστα προεκτάσεις, αφού η μεταφορά πόρων προς τη δεύτερη οδήγησε σε μεγάλα δημοσιονομικά ελλείμματα, καθ’ υπέρβαση του ορίου του 3% του ΑΕΠ που όριζε η Συνθήκη του Μάαστριχτ.

Σε αντίθεση όμως με τη Γερμανία που μπόρεσε να χρηματοδοτήσει τα ελλείμματά της, οι χώρες της ευρωπαϊκής περιφέρειας που αντιμετώπισαν τον δημοσιονομικό εκτροχιασμό κατά την περίοδο 2010-13, αποκλείστηκαν από τις διεθνείς κεφαλαιοαγορές. Οι χειρισμοί για τη διάσωση αυτών των χωρών, στο πλαίσιο ιδίως του Eurogroup, ανέδειξαν τις διαφορές αντιλήψεων μεταξύ των χωρών της Νότιας και αυτών της Κεντρικής Ευρώπης,

αναφορικά με την έννοια της αλληλεγγύης[18]. Για τις πρώτες, η αλληλεγγύη για την υπέρβαση της κρίσης ήταν μια αυτονόητη υποχρέωση, συνδεδεμένη με τη δική τους «κοινοτική» πρόσληψη του ενοποιητικού εγχειρήματος, ενώ για τις δεύτερες η αλληλεγγύη ήταν ξένη προς τη δική τους «εταιρική» πρόσληψη του εγχειρήματος[19] – σε αντιδιαστολή με την «κοινοτική» πρόσληψη της γερμανικής ενοποίησης.

Συνεπώς, κατά την άποψη των χωρών της Κεντρικής Ευρώπης –που στην ουσία υπαγορεύτηκε στο Eurogroup από τον Γερμανό Υπουργό Οικονομικών– οι χώρες της ευρωπαϊκής περιφέρειας που υπήρξαν θύματα της κρίσης έφεραν ακέραιη την ευθύνη για την κατάστασή τους και όφειλαν πρώτα από όλα να διορθώσουν τα του οίκου τους με μέτρα δημοσιονομικής ή τραπεζικής εξυγίανσης. Στη προσπάθεια αυτή μπορούσαν απλώς να υποβοηθηθούν μέσω εργαλείων αλληλεγγύης βασισμένων στην αρχή της αιρεσιμότητας (conditionality), αποκλειομένης της διαγραφής ή της αμοιβαιοποίησης του δημόσιου χρέους[20]. Ήταν επίσης εκτός συζήτησης η καθιέρωση αυτόματων μηχανισμών σταθεροποίησης (automatic stabilizers), μέσω π.χ. αυτόματων μεταβιβάσεων από τον ενωσιακό προϋπολογισμό ή τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας. Η αλήθεια είναι ότι και στις ΗΠΑ –που είναι συγκροτημένο ομοσπονδιακό κράτος– δεν υπάρχει μηχανισμός αυτόματων δημοσιονομικών μεταβιβάσεων σε ανάλογες περιπτώσεις, όπως φάνηκε κατά τη

δημοσιονομική κατάρρευση της πολιτείας της Καλιφόρνιας στα τέλη του προηγούμενου αιώνα[21].

Μια τελευταία όψη της επικαιρότητας των κοινών αξιών αφορά σε συμπεριφορές των κρατών μελών – και όχι των οργάνων της Ένωσης ή της ευρωζώνης. Τα κράτη μέλη διαθέτουν σημαντικό περιθώριο εκτίμησης (marge d’appreciation) στο πεδίο των εσωτερικών υποθέσεων, όπως έχει αποφανθεί κατ’ επανάληψη το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Έτσι, η πολιτική της προάσπισης του λεγόμενου «κοσμικού κράτους» από τη Γαλλία είχε αρχικά οδηγήσει σε περιορισμούς στη χρήση θρησκευτικών συμβόλων αλλά ήδη οδηγεί στην υποχώρηση του «κοσμικού κράτους» απέναντι στα αιτήματα και τις πιέσεις των μουσουλμανικών κοινοτήτων και του λεγόμενου πολιτικού ισλάμ.

Ο προβληματισμός για το περιεχόμενο και την εφαρμογή των κοινών αξιών –και για το αν τελικά η Ένωση αποτελεί «Ένωση αξιών»[22]– βρέθηκε στο επίκεντρο της πολιτικής επικαιρότητας εξαιτίας των συμπεριφορών δύο κυρίως κρατών μελών, της Ουγγαρίας και της Πολωνίας, που συνέπεσαν χρονικά με τη συμπλήρωση δεκαετίας από την ένταξή τους στην Ένωση. Ξεκίνησαν μάλιστα διαδικασίες σε βάρος αυτών των χωρών[23] που θα μπορούσαν να καταλήξουν σε κυρώσεις, περιλαμβανομένης της στέρησης του δικαιώματος ψήφου των ίδιων στα διακυβερνητικά όργανα της Ένωσης. Προηγουμένως όμως το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο θα έπρεπε να διαπιστώσει με ομόφωνη απόφασή του «την ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από το κράτος των αξιών του άρθρου 2»[24]. Είναι προφανές πως αν οι διαδικασίες έφταναν σ’ αυτό το σημείο, η αλληλοστήριξη μεταξύ Ουγγαρίας και Πολωνίας θα εμπόδιζε τη λήψη των σχετικών αποφάσεων. Σημειωτέον ότι οι ίδιες χώρες θα αντιτάσσονταν και στην αναθεώρηση της σχετικής διάταξης της Συνθήκης η οποία θα απαιτούσε επίσης ομοφωνία.

Οι δυσκολίες ενεργοποίησης των διατάξεων του άρθρου 7 ΣΕΕ οδήγησαν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην κίνηση κανονικών διαδικασιών «επί παραβάσει» προκειμένου να εκδοθούν καταδικαστικές αποφάσεις –και σε περίπτωση μη συμμόρφωσης να επιβληθούν πρόστιμα από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης– στο βαθμό που ορισμένες παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου συνιστούσαν ταυτόχρονα παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου[25].

Προφανώς η συζήτηση για τις παραβιάσεις των κοινών αξιών δεν θα τελειώσει με τις περιπτώσεις της Ουγγαρίας και της Πολωνίας – που άλλωστε κάποια στιγμή θα κάνουν τις δικές τους δημοκρατικές επιλογές. Έχει εξάλλου δρομολογηθεί η τροποποίηση των κανονισμών της Ένωσης για τα διαρθρωτικά ταμεία σε τρόπο ώστε να προστεθεί ο σεβασμός των αρχών του κράτους δικαίου στα κριτήρια επιλεξιμότητας για απολήψεις από αυτά τα ταμεία.

«Εξωτερική» νομιμοποίηση συστήματος: Η αξίωση αποτελεσματικότητας

Παρά την αυξανόμενη επικαιρότητα των κοινών αξιών στη δημόσια συζήτηση, η στήριξη του ευρωπαϊκού εγχειρήματος από την κοινή γνώμη συναρτάται κατά κύριο λόγο με την αποτελεσματικότητα του συστήματος διακυβέρνησης και, ιδίως, με την ικανοποίηση των προσδοκιών ασφάλειας και ευημερίας. Πρόκειται για την ουσιαστική νομιμοποίηση του συστήματος – που αναφέρεται επίσης ως λειτουργική νομιμοποίηση (functional legitimacy) ή «εξωτερική νομιμοποίηση» (output legitimacy), σε αντιδιαστολή με την «εσωτερική νομιμοποίηση» (input legitimacy)[26]. Η τελευταία ανάγεται ιδίως στο ερώτημα αν και σε ποιο βαθμό διασφαλίζεται η δημοκρατία και η λαϊκή κυριαρχία από τη στιγμή που μεταβιβάζονται κρατικές αρμοδιότητες σ’ ένα υπερκρατικό θεσμικό μόρφωμα – και εξετάζεται στην επόμενη ενότητα.

Αναφορικά λοιπόν με την ουσιαστική ή εξωτερική νομιμοποίηση, η προσδοκία ασφάλειας αποτέλεσε το βασικό κίνητρο για την προώθηση του ενοποιητικού εγχειρήματος στα αρχικά του στάδια. Η προσδοκία αυτή συνδεόταν με τη σοβιετική απειλή, η οποία εξέλιπε μετά την κατάρρευση της Σοβιετικής ΄Ένωσης το 1991. Βέβαια, μεγάλα τμήματα της ευρωπαϊκής κοινής γνώμης πιστεύουν ακόμη ότι η Ρωσία συνιστά απειλή, ενώ σε δύο κράτη μέλη της Ένωσης, την Ελλάδα και την Κύπρο, η συμμετοχή στην Κοινότητα / Ένωση εκλαμβάνεται ως εγγύηση ασφάλειας σε σχέση με την τουρκική απειλή. Υπήρχε μάλιστα η προσδοκία και στις δύο χώρες ότι η συμμετοχή αυτή θα αποτελούσε μοχλό πίεσης για την επίλυση των προβλημάτων με την Τουρκία.

Πάντως η ανασφάλεια των ευρωπαίων πολιτών αναβίωσε με τις τρομοκρατικές επιθέσεις των ακραίων ισλαμικών στοιχείων αλλά και με τις ανεξέλεγκτες ροές παράτυπων μεταναστών. Κάτω από αυτές τις συνθήκες ασκήθηκαν πιέσεις για την ενίσχυση των κοινών εξωτερικών συνόρων της Ένωσης, στο πλαίσιο του χώρου Σένγκεν. Όμως, οι τρομοκρατικές επιθέσεις στη Γαλλία απέδειξαν ότι το φαινόμενο είναι κατά βάση ενδογενές και συνεπώς την κύρια ευθύνη για την αντιμετώπισή του φέρει το κάθε κράτος μέλος ατομικά.

Από την άλλη πλευρά η προσδοκία οικονομικής ευημερίας συνδυάστηκε εξαρχής με τα αιτήματα των αποκαλούμενων «οικονομικών ελίτ» για το άνοιγμα των αγορών προϊόντων και υπηρεσιών και, ειδικότερα, την εγκαθίδρυση της κοινής αγοράς[27]. H λειτουργία όμως της τελευταίας επηρεάστηκε αρνητικά από εξωγενείς –και δη εξωευρωπαϊκούς– παράγοντες. Έτσι, η δραστική αύξηση της τιμής του αργού πετρελαίου κατά τη δεκαετία του 1970 οδήγησε στον τερματισμό της περιόδου που έγινε γνωστή στη Γαλλία ως η «ένδοξη» μεταπολεμική τριακονταετία (γαλλ. les trente glorieuses) και στη Γερμανία ως η περίοδος του πρώτου οικονομικού θαύματος (Wirtschaftswunder)[28]. Από τη δεκαετία του 1980 αυξάνεται η ανεργία στην Κοινότητα, καθώς και η μετατροπή θέσεων πλήρους απασχόλησης σε μερικής απασχόλησης, με ότι αυτό συνεπάγεται για τα εισοδήματα και τις συντάξεις των εργαζομένων.

Οι προσπάθειες επανεκκίνησης των οικονομιών των κρατών μελών, μέσω του πιο φιλόδοξου εγχειρήματος της ενιαίας ευρωπαϊκής αγοράς και, στη

συνέχεια, του ενιαίου νομίσματος, βιώνονται σήμερα από τους πολίτες ως κεκτημένα που δεν θεραπεύουν τα προβλήματα της ανεργίας και της υποαπασχόλησης –τα οποία επιδεινώθηκαν από την παγκοσμιοποίηση και τις τεχνολογικές καινοτομίες. Αν και η Ευρωπαϊκή Ένωση θα μπορούσε να είχε αντιταχθεί στις υπερβολές τις παγκοσμιοποίησης– και ειδικότερα στο σοκ του κινεζικού ανταγωνισμού που προέκυψε αρχικά με την κατάργηση της Πολυινικής Συμφωνίας σε σχέση με τα κλωστοϋφαντουργικά προϊόντα και στη συνέχεια με την ένταξη της Κίνας στον ΠΟΕ το 2001 – την κύρια ευθύνη για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που αναφέρθηκαν φέρουν τα κράτη μέλη, δεδομένου ότι τα κράτη αυτά είναι αποκλειστικά αρμόδια για την οργάνωση της παιδείας και της επαγγελματικής κατάρτισης, καθώς και της διαρκούς επικαιροποίησης των γνώσεων και δεξιοτήτων μέσω της «διά βίου μάθησης»[29]. Βέβαια, δεν έλειψε η μετάθεση ευθυνών στην Ένωση για τις πολιτικές λιτότητας και τον περιορισμό των κονδυλίων για τη παιδεία.

Παρά την αμφισβήτησή της η Ένωση μπόρεσε να ξεπεράσει κατά την περίοδο 2010-13 την μεγαλύτερη κρίση της ιστορίας της, προασπίζοντας το ενιαίο νόμισμα, με μεγάλο κόστος είναι αλήθεια για τους λαούς της Νότιας Ευρώπης ή, ακριβέστερα, της ευρωπαϊκής περιφέρειας αφού, εκτός από τις Μεσογειακές χώρες, θύμα της κρίσης ήταν και η Ιρλανδία. Προφανώς το τίμημα θα ήταν πολύ υψηλότερο αν είχε καταρρεύσει το ενιαίο νόμισμα. Τα αίτια εξάλλου της κρίσης δεν ανάγονταν στις πολιτικές της Ένωσης αλλά στις απερίσκεπτες δημοσιονομικές πολιτικές (Ελλάδα, και σε μικρότερο βαθμό Πορτογαλία) ή στις τραπεζικές επισφάλειες που προέκυψαν από τις λεγόμενες «φούσκες ακινήτων» (Ιρλανδία, Ισπανία, Κύπρος).

Η Ένωση κατηγορείται σήμερα για ανικανότητα στην αντιμετώπιση των μεγάλων οικονομικο-κοινωνικών προκλήσεων: δεν προσφέρει ιδίως προστασία και ευκαιρίες απασχόλησης σε αυτούς που πλήττονται από την παγκοσμιοποίηση και τις αλματώδεις τεχνολογικές εξελίξεις. Η οικονομική ανασφάλεια που βιώνουν οι πολίτες στις περισσότερες προηγμένες χώρες έχει παίξει καθοριστικό ρόλο στην υπογεννητικότητα και τη δημογραφική κάμψη που αντιμετωπίζουν οι αντίστοιχες χώρες. Σε πολλές χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης (χώρες ΚΑΕ) το δημογραφικό πρόβλημα επιδεινώθηκε εξαιτίας της μαζικής μετακίνησης εργαζομένων που αξιοποίησαν το καθεστώς ελεύθερης κυκλοφορίας για την αναζήτηση εργασίας σε χώρες της Δυτικής Ευρώπης. Οι κυβερνήσεις των χωρών ΚΑΕ δεν διστάζουν ν’αντιταχθούν στις εισροές μεταναστών και προσφύγων από τρίτες χώρες, με την επίκληση του κινδύνου «αντικατάστασης» (γαλλ. remplacement) των

γηγενών πληθυσμών από τους αλλοδαπούς. Οι τελευταίοι μάλιστα, όντας συνήθως αλλόθρησκοι, απειλούν όπως ισχυρίζονται, τον χριστιανικό χαρακτήρα της Ευρώπης.

Η Ένωση είχε ήδη διανύσει τα πρώτα στάδια διαμόρφωσης κοινής μεταναστευτικής πολιτικής και πολιτικής ασύλου όταν ξέσπασε ο εμφύλιος πόλεμος στη Συρία και η μαζική έξοδος πληθυσμών από αυτή τη χώρα. Γρήγορα όμως φάνηκε πως οι νομικές διευθετήσεις, όπως ο λεγόμενος κανονισμός του Δουβλίνου, αλλά και οι επιχειρησιακές δυνατότητες της Ένωσης ήταν ανεπαρκείς μπροστά στις πιέσεις των αιτούντων άσυλο. Η έξαρση της προσφυγικής κρίσης κατά την περίοδο 2015-16 δημιούργησε δύσκολες συνθήκες στα κράτη μέλη που ευθύνονταν για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης – και ιδίως την Ελλάδα και την Ιταλία. Αλλά και η επιλογή των περισσότερων προσφύγων να κατευθύνονται σε κράτη μέλη με πιο ευέλικτα συστήματα ασύλου και καλές προοπτικές διαβίωσης δημιούργησε επίσης δυσανάλογα βάρη και ξενοφοβικές αντιδράσεις σε χώρες τελικού προορισμού, όπως η Γερμανία και η Σουηδία.

Η συριακή κρίση κατέδειξε την αδυναμία εφαρμογής της αρχής της αλληλεγγύης και του δίκαιου επιμερισμού των βαρών (burden-sharing) που αποτυπώνεται στο άρθρο 80 ΣΛΕΕ αναφορικά με τη διαχείριση των προσφυγικών ροών. Ορισμένες κυβερνήσεις χωρών ΚΑΕ επιχείρησαν να παραμείνουν στην εξουσία εμφανιζόμενες ως ανάχωμα στις προσφυγικές και μεταναστευτικές ροές που οφείλονταν, όπως ισχυρίστηκαν, στις πολιτικές της Ένωσης, ενώ στα κράτη μέλη της Δυτικής Ευρώπης οι πολιτικές δυνάμεις του ακροδεξιού χώρου επεδίωξαν πολιτικά οφέλη, καταλογίζοντας ευθύνες στην Ένωση για το ίδιο θέμα. Στην Ιταλία μάλιστα, μετά από δύο εκλογικούς κύκλους, αναδείχθηκε σε πρώτο κόμμα η Λέγκα του Βορρά – το αντιμεταναστευτικό κόμμα του Σαλβίνι.

Πάντως, τα κύματα των παράτυπων μεταναστών είναι αδύνατο να ελεγχθούν όσο διογκώνονται τα προβλήματα επιβίωσης που οι ίδιοι αντιμετωπίζουν στις χώρες καταγωγής τους. Τα προβλήματα αυτά συνδέονται σε μεγάλο βαθμό με την κλιματική αλλαγή και το διατροφικό έλλειμμα που η ίδια προκαλεί, γεγονός που έχει οδηγήσει στον χαρακτηρισμό των μεταναστών αυτών ως «περιβαλλοντικών προσφύγων». Βέβαια, η Σύμβαση της Γενεύης του 1951 για το καθεστώς των προσφύγων δεν περιλαμβάνει πρόνοιες γι’ αυτή την κατηγορία των προσφύγων, αλλά και γενικότερα είναι απρόσφορη για την αντιμετώπιση των μεικτών μεταναστευτικών ροών. Οι ευρωπαϊκοί κανόνες απονομής πολιτικού ασύλου, σ’εφαρμογή της Σύμβασης της Γενεύης, καταστρατηγούνται από παράτυπους οικονομικούς μετανάστες – και στο διεθνές πεδίο η Ένωση περιφρονείται ή εκβιάζεται από αυταρχικούς ηγέτες.

Πέρα όμως από τις παραπάνω αρνητικές διαπιστώσεις, υπάρχει μια θεμελιώδης διχογνωμία ανάμεσα στους πολίτες που αναζητούν προστασία και στήριξη σε εθνικό επίπεδο και αυτούς που την αναζητούν σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Οι πρώτοι θέλουν λιγότερη Ευρώπη, ενώ οι δεύτεροι περισσότερη Ευρώπη. Για τους τελευταίους βασικό ζητούμενο είναι η μετάβαση από την οικονομική στην πολιτική ένωση, με κατάλληλες προσαρμογές στο ευρωπαϊκό σύστημα διακυβέρνησης. Πάντως, η αναθεώρηση των Συνθηκών δεν έπαψε να προσκρούει στην απαίτηση ομοφωνίας. Σε ορισμένα πεδία, όπως π.χ. για την καθιέρωση ενός πραγματικού «κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου» (ΚΕΣΑ)[30], θα ήταν δυνατή η αξιοποίηση του μηχανισμού της ενισχυμένης συνεργασίας που προβλέπεται στην ίδια την ενωσιακή συνθήκη (άρθρο 20 ΣΕΕ) ή η σύναψη παρα-ενωσιακών συμφωνιών, όπως συνέβη με τη συμφωνία για τη διακυβέρνηση της ευρωζώνης[31].

Σήμερα, παρά τις αδυναμίες της, η Ένωση αναλαμβάνει πρωτοβουλίες για την αντιμετώπιση των αρνητικών επιπτώσεων της παγκοσμιοποίησης[32] αλλά και τη διαφύλαξη του πολυμερισμού στις διεθνείς οικονομικές σχέσεις[33]. Η Ένωση είναι εξάλλου από τη φύση της ο κατάλληλος φορέας για την αντιμετώπιση των προκλήσεων της σύγχρονης κοινωνίας της διακινδύνευσης (risk society)[34] και το συντονισμό της ψηφιακής, ενεργειακής και οικολογικής

μετάβασης που συνιστούν τη «μεγάλη μεταλλαγή» (great transformation)[35] της εποχής μας. Με άλλα λόγια, παρά τις δυσκολίες, το σύστημα διακυβέρνησης της Ένωσης εμφανίζει προστιθέμενη αξία σε καίριους τομείς – και ως τέτοιο δικαιολογεί την ύπαρξή του.

Η πραγματιστική αυτή προσέγγιση του ευρωπαϊκού εγχειρήματος που περικλείεται στο σύνθημα «η Ευρώπη των αποτελεσμάτων» απέχει βεβαίως από την ενοποιητική λογική των πρωτοπόρων της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Σημειωτέον ότι η προστιθέμενη αξία είναι δεδομένη στα πεδία των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων της Ένωσης, ενώ σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας πρέπει ν’ αποδεικνύεται κάθε φορά που ασκείται μια συντρέχουσα αρμοδιότητα της Ένωσης – στο βαθμό που η άσκηση αυτή συνεπάγεται την απώλεια αντίστοιχων αρμοδιοτήτων των κρατών μελών. Οι σχεδιαζόμενες ρυθμίσεις απαιτούν, κατά περίπτωση, μελέτες αντικτύπου και επαρκή επιστημονική τεκμηρίωση από τους αρμόδιους «αποκεντρωμένους οργανισμούς» της Ένωσης, καθώς και εμπλοκή των «αφορώμενων» (stakeholders), με βάση τις αρχές της εγγύτητας, της συμμετοχής και της διακυβέρνησης από τα κάτω προς τα πάνω (bottom-up). Η τελευταία διάσταση μας οδηγεί στο γενικότερο ζήτημα της «εσωτερικής» νομιμοποίησης του συστήματος.

«Εσωτερική» νομιμοποίηση συστήματος: Η αξίωση συναίνεσης

Σε αντίθεση με τα παλαιότερα ενοποιητικά εγχειρήματα, η συμμετοχή των κρατών στην Ευρωπαϊκή Ένωση θεμελιώνεται στη συναίνεσή τους. Οι μεγάλες εξάλλου αποφάσεις για την αναθεώρηση των ενωσιακών Συνθηκών – και ειδικότερα την εκχώρηση αρμοδιοτήτων στην Ένωση και τα όργανά της, καθώς και οι αποφάσεις για την ένταξη νέων κρατών μελών, απαιτούν την επικύρωση των αντίστοιχων διεθνών συνθηκών από τα κράτη μέλη. Από την άλλη πλευρά, τα κράτη μέλη μπορούν ν’ ανακαλέσουν αυτές τις αρμοδιότητες στη πηγή τους και ν’ αποχωρήσουν από την Ένωση, σύμφωνα με τις πρόνοιες της Συνθήκης[36], όπως άλλωστε επιβεβαιώθηκε με το Brexit. Με αυτά

τα δεδομένα, τα κράτη που συμμετέχουν στην Ένωση διατηρούν την κυριαρχία τους[37], υπό την έννοια της άμεσης υπαγωγής τους στο διεθνές δίκαιο.

Είναι βέβαια γεγονός ότι όσο καιρό ένα κράτος συμμετέχει στην Ένωση περιστέλλεται η ικανότητα αυτοπροσδιορισμού του σε πολυάριθμα πεδία. Στην περίπτωση αυτή γίνεται δεκτή η διαιρετότητα της κυριαρχίας[38] – ειδάλλως καταλήγει κανείς στο συμπέρασμα ότι τα κράτη μέλη της Ένωσης είναι μειωμένης κυριαρχίας. Στη πραγματικότητα τα κράτη μέλη –τουλάχιστον τα παλαιότερα– έχουν παραμερίσει την τυπική ή στατική αντίληψη της κυριαρχίας, προς όφελος της ουσιαστικής ή δυναμικής αντίληψης, η οποία δίνει έμφαση στη δυνατότητα συνδιαμόρφωσης εντός της Ένωσης των αποφάσεων που αφορούν σε τελευταία ανάλυση το κράτος μέλος, αλλά και αποτελεσματικότερης προάσπισης των συμφερόντων του στη διεθνή σκηνή[39].

Πέρα όμως από τη παραπάνω εξωτερική διάσταση της κυριαρχίας, η εσωτερική διάστασή της επικεντρώνεται στη λαϊκή κυριαρχία. Στη περίπτωση των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης η κυριαρχία αυτή εκφράζεται σε δύο επίπεδα: αφενός μέσω των εκλογών για την ανάδειξη των μελών των εθνικών κοινοβουλίων και κατ’ επέκταση των κυβερνήσεων που εκπροσωπούνται στα διακυβερνητικά όργανα της Ένωσης και, αφετέρου, μέσω των εκλογών για την ανάδειξη των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και κατ’ επέκταση του προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής[40]. Σημειωτέον ότι τα κράτη μέλη λειτουργούν ως συστατικά μέρη ενός ομοσπονδιακού τύπου θεσμικού συστήματος, συμπράττοντας μέσω του Συμβουλίου στην άσκηση της ενωσιακής νομοθετικής λειτουργίας και υποκαθιστώντας την Ένωση στην άσκηση της εκτελεστικής και δικαστικής λειτουργίας – στο πλαίσιο της λεγόμενης «λειτουργικής υποκατάστασης». Το μόρφωμα αυτό διακρίνεται από τα γνήσια ομοσπονδιακά διότι, όπως έχει τονιστεί κατά κόρον, οι αρμοδιότητές του είναι δοτές από τα κράτη μέλη και –επί πλέον– «όλα όσα αφορούν την ιθαγένεια και την επικράτεια της Ένωσης έχουν δευτερογενή χαρακτήρα, απορρέουν από την ιθαγένεια και επικράτεια των κρατών μελών»[41].

Στο σύστημα διακυβέρνησης της Ένωσης παίζουν κρίσιμους ρόλους τα ανεξάρτητα / υπερεθνικά / υπερκρατικά / θεσμικά όργανα, δηλαδή η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, τα συμβουλευτικά σώματα, καθώς και τα θεσμικά μορφώματα που είναι γνωστά ως ανεξάρτητες αρχές και οργανισμοί[42]. Αντίστοιχα μορφώματα υπάρχουν στις περισσότερες δημοκρατίες δυτικού τύπου αλλά ο ρόλος τους στην Ένωση οδήγησε κάποτε στο χαρακτηρισμό της ίδιας ως «ρυθμιστικού κράτους»[43].

Οι ρόλοι των ενωσιακών θεσμών διαφοροποιούνται σε συνάρτηση με τα επίπεδα ή τις φάσεις λειτουργίας του συστήματος διακυβέρνησης. Ειδικότερα, στη φάση της χάραξης των κατευθύνσεων των πολιτικών (policy-shaping) το σύστημα εμφανίζεται κρατοκεντρικό, υπό την έννοια ότι οι σχετικές αποφάσεις, αν και προετοιμάζονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, λαμβάνονται από τα κράτη μέλη στη βάση των αρχών της συναίνεσης και της ισότητας, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Πρόκειται για ένα όργανο πολιτικής καθοδήγησης που αποτελείται από τους αρχηγούς κρατών ή κυβερνήσεων των κρατών μελών, ανάλογα με τα εθνικά συντάγματα.

Οι αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου παραπέμπουν στα παλαιότερα μοντέλα των Αμερικανών πολιτικών επιστημόνων Lindberg και Scheingold[44]. Το πρώτο μοντέλο, αυτό της ποσοτικής επέκτασης (incremental growth / forward linkage model), αντιστοιχεί στο νεολειτουργικό μοντέλο της εκχείλισης λειτουργιών, με τη βασική ωστόσο διαφορά, όπως τονίζουν οι ίδιοι, ότι η εκχείλιση δεν πραγματοποιείται αυτόματα αλλά σε συνάρτηση με τα αιτήματα (demands) και τις στηρίξεις (supports) του συστήματος. Το μοντέλο αυτό προδήλως αντικατοπτρίζεται στις συλλογικές αποφάσεις των κρατών μελών –και από τη δεκαετία του 1980 τις αντίστοιχες του Ευρωπαϊκού

Συμβουλίου– για τους ίδιους πόρους της Ένωσης[45] και τις αυξήσεις τους, καθώς και την κατανομή των δαπανών στο πλαίσιο των πολυετών δημοσιονομικών πλαισίων (ΠΔΠ)[46] – αποφάσεις οι οποίες λαμβάνονται κατόπιν σκληρών διακρατικών διαπραγματεύσεων. Βέβαια, ταυτόχρονα με την ποσοτική επέκταση (incremental growth) λαμβάνει χώρα και μια αναπροσαρμογή των δημοσιονομικών στόχων. Έτσι, σύμφωνα με το ΠΔΠ της περιόδου 2021-2027, οι ενωσιακοί προϋπολογισμοί θα επικεντρώνονται στην επίτευξη των στόχων της ενεργειακής και οικολογικής μετάβασης, όπως αυτοί προσδιορίστηκαν στην Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία[47]. Τα κράτη μέλη θα φέρουν την κύρια ευθύνη για την υλοποίηση των στόχων και την κατανομή του κόστους στους αντίστοιχους λαούς[48]. Η κατανομή αυτή θα βρεθεί στο επίκεντρο των πολιτικών αντιπαραθέσεων, όπως συνέβη με τις αντιδράσεις («Κίτρινα Γιλέκα» κ.λπ.) στις αντίστοιχες πρωτοβουλίες του προέδρου Μακρόν κατά την πρώτη περίοδο της θητείας του.

Το δεύτερο μοντέλο των Lindberg και Scheingold, αυτό της συστημικής μεταβολής (system’s transformation model), αντικατοπτρίζεται από τη δεκαετία του 1980 στις αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου για τη σύγκληση των Διακυβερνητικών Διασκέψεων για την αναθεώρηση των ιδρυτικών Συνθηκών. Οι αποφάσεις αυτές ήταν βέβαια ομόφωνες αλλά στην πράξη ήταν αποτέλεσμα κοινών γαλλο-γερμανικών πρωτοβουλιών και ανταποκρίνονταν στην παραδοσιακή αντίληψη για τον ρόλο του γαλλο-γερμανικού διδύμου ως κινητήριας δύναμης της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.

Η παραγωγή πολιτικών (policy-making) που ακολουθεί τη χάραξη των κατευθύνσεών τους από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, βασίζεται στη σύμπραξη υπερκρατικών και διακρατικών οργάνων. Οι αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου δεν παράγουν αποτελέσματα μέχρις ότου μετουσιωθούν, με πρωτοβουλία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, σε νομοθετικές πράξεις. Η νομοθετική λειτουργία ασκείται στην Ένωση σύμφωνα με το ομοσπονδιακό πρότυπο της διττής νομιμοποίησης: οι νομοθετικές πράξεις εγκρίνονται αφενός από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο που συγκροτείται από απευθείας εκλεγμένους εκπροσώπους των πολιτών της Ένωσης και αφετέρου από το Συμβούλιο

που συγκροτείται από υπουργούς, εκπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών που απολαμβάνουν επίσης λαϊκής στήριξης. Σημειωτέον ότι με τη σταδιακή καθιέρωση της λήψης αποφάσεων από το Συμβούλιο με τη λεγόμενη ειδική πλειοψηφία, το όργανο αυτό απέκτησε λειτουργική αυτονομία σε σχέση με τα κράτη μέλη, τα οποία από την πλευρά τους αναγκάστηκαν να συμπεριφέρονται με μεγαλύτερη ευελιξία, υπό τον φόβο της διεξαγωγής ψηφοφοριών.

Η άλλη, «παράπλευρη» συνέπεια από την παραπάνω μεταρρύθμιση, ήταν η ενίσχυση του ρόλου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην παραγωγή πολιτικών. Βέβαια, η Επιτροπή έπαιζε πάντα ένα ρόλο αποτύπωσης και συγκερασμού συμφερόντων κατά την άσκηση του δικαιώματος νομοθετικής πρωτοβουλίας, προκειμένου να «προάγει το κοινό συμφέρον της Ένωσης», όπως ορίζει η Συνθήκη[49]. Παλαιότερα, η παραγωγή πολιτικών ήταν σε μεγάλο βαθμό χειραγωγημένη από τα μεγάλα συμφέροντα ή «οικονομικές ελίτ» – που είχαν ταχθεί υπέρ της άνευ όρων απελευθέρωσης των αγορών, της περιστολής των κρατικών μονοπωλίων, των δημοσίων επιχειρήσεων κ.λπ[50]. Αλλά από τη δεκαετία του 1990 τα πανευρωπαϊκά κινήματα καταναλωτών και τα αντίστοιχα οικολογικά κινήματα επηρεάζουν καθοριστικά τις παραγόμενες πολιτικές – από το προνομοθετικό στάδιο ως τα στάδια της εναρμόνισης και τυποποίησης, προκειμένου για προδιαγραφές προϊόντων, ενώ έπαιξαν καταλυτικό ρόλο στην απαγόρευση μεταλλαγμένων τροφίμων, εντομοκτόνων κ.λπ.

Χαρακτηριστικές ήταν εξάλλου οι πιέσεις που ασκήθηκαν στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά την εκπόνηση της οδηγίας για την απελευθέρωση των υπηρεσιών –που εκδόθηκε το 2006, καθώς και οι πιέσεις των οργανώσεων για την προστασία των πνευματικών δικαιωμάτων κατά την εκπόνηση της οδηγίας για τις υπηρεσίες στην ψηφιακή εποχή– που εκδόθηκε το 2019. Συνεπώς, η μομφή που περικλείεται στο σύνθημα «η Ευρώπη των βιομηχάνων, των μεγαλεμπόρων και των τραπεζιτών» φαίνεται ξεπερασμένη – και αντίθετα η Ένωση αναδεικνύεται ως το μόνο γεωπολιτικό σύνολο ικανό να αντιταχθεί στη κυριαρχία των γιγαντιαίων επιχειρήσεων της ψηφιακής εποχής[51].

Λεκτέον ακόμη ότι η αρμοδιότητα υλοποίησης των πολιτικών (policy-implementation) ανήκει στις διοικήσεις των κρατών μελών – και η αρμοδιότητα επιβολής (policy-enforcement) στα δικαστήριά τους. Ωστόσο η Συνθήκη έχει επιφυλάξει εκτελεστικές αρμοδιότητες στην Επιτροπή, καθώς και –σε επίπεδο επιβολής– την αρμοδιότητά της να παραπέμπει στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης τα κράτη μέλη που παραβιάζουν το ενωσιακό δίκαιο. Προκύπτει πάντως ότι, παράλληλα με τις εθνικές λειτουργίες, οι εθνικές διοικήσεις και τα εθνικά δικαστήρια επιτελούν ενωσιακές λειτουργίες. Πρόκειται, όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, για λειτουργική υποκατάσταση, αλλά αυτό που έχει πρακτική σημασία είναι ότι οι τυχόν ανεπάρκειες των εθνικών διοικητικών ή δικαιοδοτικών συστημάτων αποδυναμώνουν το ίδιο το ενωσιακό σύστημα. Για τον λόγο αυτό άλλωστε, κατά τις διαπραγματεύσεις ένταξης μιας χώρας δινόταν πάντα έμφαση στην επάρκεια αυτών των συστημάτων. Σε αρκετές περιπτώσεις οι διευρύνσεις έγιναν βιαστικά, με την ελπίδα ή προσδοκία ότι τα εθνικά συστήματα θα ανταποκρίνονταν εκ των υστέρων στις πιέσεις για εξορθολογισμό ή «εξευρωπαϊσμό».

Σημειωτέον ότι αντίστοιχες πιέσεις ασκούνται στα κράτη μέλη και σε άλλα ζητήματα που ανάγονται σε εθνικές αρμοδιότητες, όπως για παράδειγμα το «κοινωνικό κράτος». Χαρακτηριστική εν προκειμένω είναι η χρήση των εργαλείων της δημοσιονομικής πειθαρχίας για τη μεταρρύθμιση και διασφάλιση της βιωσιμότητας των συνταξιοδοτικών συστημάτων. Στη περίπτωση της Ελλάδας οι οικονομικές αιρεσιμότητες (economic conditionalities) που επιβλήθηκαν με τα μνημόνια, προκειμένου να γίνουν οι εκταμιεύσεις των δανείων και να εξασφαλιστεί η αποπληρωμή τους, οδήγησαν σε ριζική μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος. Από την άλλη πλευρά, η απουσία παρόμοιας πίεσης δυσχέρανε τη πραγματοποίηση αντίστοιχης μεταρρύθμισης στη Γαλλία.

Η ενίσχυση της εσωτερικής νομιμοποίησης του συστήματος διακυβέρνησης εκφραζόταν από το διαχρονικό αίτημα εκδημοκρατισμού της Κοινότητας / Ένωσης. Το αίτημα αφορούσε αρχικά στην ενίσχυση της νομιμοποίησης και των εξουσιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Στην πορεία εκδημοκρατισμού της Κοινότητας/Ένωσης η Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992/3) αποτέλεσε ορόσημο για δύο βασικούς λόγους. Πρώτον, αναγνωρίστηκε η ανάγκη να λαμβάνονται οι αποφάσεις όσο το δυνατό εγγύτερα προς τους πολίτες (αρχή εγγύτητας) και η Ένωση να ενεργεί μόνο όταν κρίνεται ότι θα προκύψει προστιθέμενη αξία από τη δράση της (αρχή επικουρικότητας). Δεύτερον, αναβαθμίστηκε ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη λήψη αποφάσεων, με τη θέσπιση της διαδικασίας συναπόφασης με το Συμβούλιο – η οποία θα μετεξελισσόταν με τη Συνθήκη της Λισαβώνας σε «συνήθη νομοθετική διαδικασία».

Παρά τις παραπάνω θεσμικές καινοτομίες της Συνθήκης του Μάαστριχτ, ο προβληματισμός για το δημοκρατικό έλλειμμα εντάθηκε[52]. Οι διαδοχικές μεταβιβάσεις αρμοδιοτήτων από τα κράτη μέλη προς την Ένωση έπρεπε να αντισταθμιστούν με θεσμικές εγγυήσεις, σε τρόπο ώστε να περιοριστούν οι επιπτώσεις των μεταβιβάσεων αυτών στη δημοκρατική διακυβέρνηση. Ο εκδημοκρατισμός της Ένωσης γινόταν όμως δεκτός με επιφύλαξη από τις ηγεσίες των κρατών μελών, στο βαθμό που η ενίσχυση της νομιμοποίησης του ενωσιακού συστήματος συνεπαγόταν απώλειες στη νομιμοποίηση των εθνικών κυβερνήσεων –στη λογική του «trade-off»– γεγονός που δυσκόλεψε ή εμπόδισε τις θεσμικές μεταρρυθμίσεις που συζητήθηκαν στις Διακυβερνητικές Διασκέψεις της περιόδου 1985-2007[53]. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η άρνηση των κρατών μελών να εκλέγεται ο πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ή ένας κοινός πρόεδρος των δύο οργάνων με άμεση καθολική ψηφοφορία, όπως συμβαίνει με τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Αντίστοιχη αντίδραση συνάντησε παλαιότερα η πρόταση της Ευρωπαϊκής Κίνησης για τη διενέργεια πανευρωπαϊκών δημοψηφισμάτων, ενώ η συζήτηση για την εισαγωγή θεσμών άμεσης δημοκρατίας που διεξήχθη κατά την εκπόνηση της Συνταγματικής Συνθήκης κατέληξε στην εισαγωγή με τη Συνθήκη της Λισαβώνας (2007/9) μιας ήπιας και μάλλον ατελέσφορης μορφής λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας[54].

Πάντως, η εμπλοκή των λαών στο ενοποιητικό εγχείρημα χρονολογείται από τα εθνικά δημοψηφίσματα με την ευκαιρία της κύρωσης της Συνθήκης του Μάαστριχτ – που διενεργήθηκαν στη Γαλλία, τη Δανία και την Ιρλανδία κατά την περίοδο 1992-93. Τότε, πρώτη φορά, καταγράφηκε η αντίθεση μεγάλων τμημάτων της κοινής γνώμης στο ενοποιητικό εγχείρημα. Είχε βέβαια προηγηθεί ο βρετανικός ευρωσκεπτικισμός που γιγαντώθηκε στη δεκαετία του 1980 επί πρωθυπουργίας της κας Θάτσερ. Όμως οι αμφισβητήσεις αυτές δεν είχαν προκαλέσει μείζονες αναταράξεις στο σύστημα διακυβέρνησης. Η αντίθεση εξάλλου στη θεσμική εμβάθυνση μέσα από το πρόταγμα της «Ευρώπης των Πατρίδων»[55] θα μπορούσε να θεωρηθεί ως υγιής εξέλιξη, δεδομένου ότι

ο εκδημοκρατισμός της Ένωσης παρέμενε ένα ανεκπλήρωτο όραμα χωρίς το στοιχείο της δημοκρατικής αμφισβήτησης (democratic contestation). Τελικά, τα δημοψηφίσματα που διενεργήθηκαν στη Γαλλία και την Ολλανδία το 2005 για τη Συνταγματική Συνθήκη, ανεξάρτητα από τις πολλαπλές ερμηνείες τους, έδειξαν ότι οι λαοί δεν ακολουθούν πάντα τις ηγεσίες τους.

Η περίπτωση της εξωτερικής πολιτικής

Η εμπλοκή των κρατών μελών στις διάφορες φάσεις λειτουργίας του συστήματος διακυβέρνησης ενισχύει την εσωτερική νομιμοποίηση του συστήματος, αλλά ταυτόχρονα αποτελεί τον βασικό παράγοντα της μειωμένης αποτελεσματικότητας ή εξωτερικής νομιμοποίησης του ίδιου. Και οι δύο αυτές όψεις επηρεάζουν την αποδοχή του συστήματος από τους πολίτες. Εμφανίζεται και σ’ αυτή την περίπτωση ένα «trade-off» στο ζήτημα της νομιμοποίησης: η απαίτηση ομοφωνίας διασφαλίζει τη λαϊκή κυριαρχία αλλά συνεπάγεται τη δυνατότητα άσκησης βέτο και, κατ’ επέκταση, τη μειωμένη αποτελεσματικότητα του συστήματος. Αυτό δεν ισχύει στο πεδίο των εξωτερικών οικονομικών σχέσεων –στο οποίο η Ένωση διαθέτει διευρυμένη αρμοδιότητα και ικανότητα λήψης πλειοψηφικών αποφάσεων– πράγμα που της επιτρέπει να προασπίζει τα συμφέροντά της, συμβαλλόμενη διεθνώς και συμμετέχοντας σε διεθνείς οργανισμούς[56]. Η Ένωση αδυνατεί όμως να αξιοποιήσει την οικονομική της ισχύ για την αναβάθμιση του ρόλου της στη διεθνή σκηνή. Η απαίτηση ομοφωνίας παρέμεινε στο πεδίο της στενά νοούμενης εξωτερικής πολιτικής ή, όπως επίσημα αποκαλείται, της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ). Στο πεδίο αυτό η αρχή της ομοφωνίας, άλλοτε εμποδίζει τη λήψη αποφάσεων και άλλοτε τις ανάγει στον ελάχιστο κοινό παρανομαστή, καθιστώντας τις ανούσιες και αναποτελεσματικές.

Η εικόνα της Ένωσης στο διεθνή περίγυρο συχνά πληγώνει τους πολίτες της – και οι περισσότεροι χρεώνουν στην Ένωση ενέργειες και παραλείψεις που οφείλονται στη συμπεριφορά συγκεκριμένων κρατών μελών. Χαρακτηριστική ήταν η μονομερής απόφαση ορισμένων κρατών μελών για εμπλοκή τους στη δεύτερη επέμβαση στο Ιράκ, τον Απρίλιο του 2003, χωρίς έγκριση στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, ούτε εξουσιοδότηση του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ. Η συμπεριφορά αυτή, πέραν του ότι υπονόμευσε την τότε ελληνική προεδρία του Συμβουλίου, προκάλεσε μεγάλη απογοήτευση στην πλειοψηφία των ευρωπαίων πολιτών – και παράλληλα οδήγησε στη γενική αποσταθεροποίηση της Μέσης Ανατολής.

Σε άλλες κρίσεις υπήρξε ευρωπαϊκή παρουσία αλλά επρόκειτο για παρουσία των μεγάλων κρατών μελών και όχι της Ένωσης. Τα κράτη αυτά ενεργούσαν

εξάλλου περισσότερο ως ευρωπαϊκό διευθυντήριο παρά ως εντολοδόχοι της ΚΕΠΠΑ. Χαρακτηριστική ήταν η συμμετοχή των μεγάλων κρατών μελών σε διεθνείς διασκέψεις για τη διευθέτηση των εμφύλιων συρράξεων στη Γιουγκοσλαβία, την Ουκρανία, τη Συρία και τη Λιβύη, καθώς και για τον έλεγχο των πυρηνικών φιλοδοξιών του Ιράν. Είναι αλήθεια ότι τα μεγάλα κράτη μέλη είχαν μεγαλύτερα συμφέροντα να προστατέψουν από τα μεσαία ή μικρά. Το μήνυμα βέβαια που εκπέμπουν αυτές οι εμπειρίες είναι ότι η Ένωση δεν διαθέτει την απαραίτητη νομιμοποίηση για να παρεμβαίνει στα σοβαρά ζητήματα εξωτερικής πολιτικής. Θα συνεχίσει συνεπώς να ισχύει, τουλάχιστον στο ορατό μέλλον, το απόφθεγμα ότι η Ένωση είναι ταυτόχρονα «ένας οικονομικός γίγαντας και ένας πολιτικός νάνος». Αλλά και ως οικονομικός γίγαντας έχει μειωθεί το βάρος της, σε συνέχεια του Brexit.

Από την άλλη πλευρά, η προσδοκία των μεσαίων και μικρών κρατών μελών ότι η συμμετοχή στην Ένωση μπορεί να λειτουργήσει αποτρεπτικά απέναντι σε εξωτερικές επιβουλές δεν μπορεί να επιβεβαιωθεί παρά μόνο σε περίπτωση κρίσης. Βέβαια, μπορεί βάσιμα να υποστηριχτεί ότι μετά τη προσθήκη των αναφορών στην «ακεραιότητα» και την «προστασία των εξωτερικών συνόρων»[57] – και πιο πρόσφατα της ρήτρας αλληλεγγύης σε περίπτωση ένοπλης επίθεσης[58], η αξιοπιστία της Ένωσης ως διεθνούς δρώντα θα κατέρρεε, αν η ίδια άφηνε ένα κράτος μέλος εκτεθειμένο σε περίπτωση ένοπλης επίθεσης. Πάντως η Ένωση, σε αντιδιαστολή με το ΝΑΤΟ, δεν διαθέτει άμεσα διαθέσιμη δύναμη ταχείας αντίδρασης ή μόνιμη ναυτική δύναμη και στηρίζεται αποκλειστικά στις προσφορές δυνάμεων των κρατών μελών – σε συνέχεια των δηλώσεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Κολωνίας (Ιούνιος 1999) και της γερμανικής προεδρίας αναφορικά με την ενίσχυση της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ). Σε συνέχεια όμως της αναθεώρησης της Λισαβώνας και της προσθήκης των διατάξεων για την Κοινή Πολιτική Ασφάλειας και Άμυνας (ΚΠΑΑ)[59] το Συμβούλιο ενεργοποίησε το Δεκέμβριο 2017 τις διατάξεις των άρθρων 42 παρ. 6 και 46 ΣΕΕ που προβλέπουν τη συμμετοχή των «προθύμων και δυναμένων» (αγγλ. willing and able) στη «μόνιμη διαρθρωμένη συνεργασία», αποκαλούμενη «Permanent Structured Cooperation (PeSCo)»[60].