ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ

Η οργάνωση των ΟΤΑ. Τα όρια
του Συντάγματος και ο νομοθέτης

Μαρία Αθ. Αλεξοπούλου

Δ.Ν., Πρωτοδίκης Δ.Δ.

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ

I. Συνταγματική κατοχύρωση και νομοθετική εξέλιξη
των ΟΤΑ από το 1975 έως σήμερα

Α. Συνταγματική κατοχύρωση

1. Το Σύνταγμα του 1975

i. Άρθρο 102 1-5

ii. Άρθρο 101 παρ. 1 και 2 6

2. Η αναθεώρηση του 2001

i. Άρθρο 102 7-12

ii. Ερμηνευτική δήλωση στο άρθρο 101 13

3. Η αναθεώρηση του 2008 14

Β. Νομική φύση της συνταγματικής κατοχύρωσης 15-17

Γ. Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας 18-19

Δ. Νομοθετικές μεταρρυθμίσεις

1. Μετά τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975 20-24

2. Μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 25-28

ΙΙ. Τα συνταγματικά κριτήρια για την οργάνωση των ΟΤΑ

Α. Το κατά το Σύνταγμα αρμόδιο όργανο για την οργάνωση των ΟΤΑ 29

Β. Τα συνταγματικά κριτήρια

1. Άρθρο 101 παρ. 2 του Συντάγματος 30-45

i. «Γεωοικονομικές» συνθήκες 31-37

ii. «Κοινωνικές» συνθήκες 38-42

iii. «Συγκοινωνιακές» συνθήκες 43-45

2. Άρθρο 101 παρ. 4 του Συντάγματος 46-47

3. Τα λοιπά κριτήρια 48-50

Γ. Τα κριτήρια του άρθρου 102 παρ. 5 του Συντάγματος 51-53

ΙΙΙ. Διοίκηση τοπικών υποθέσεων

Α. «Τοπικές» υποθέσεις 54-59

Β. «Κρατικές» υποθέσεις 60

ΙV. Προϋποθέσεις μεταβολής του ισχύοντος συστήματος οργάνωσης

Α. Συνολική μεταβολή: τα συνταγματικά όρια 61-68

Β. Μερική μεταβολή: διάσπαση μεγάλων Δήμων 69-77

V. Η εκτίμηση από το νομοθέτη των νέων συνθηκών

A. Αναδιάρθρωση λόγω νέων συνθηκών 78-80

B. Χρόνος συντέλεσης της μεταβολής - προεκλογική περίοδος 81-82

VI. Δικαστικός έλεγχος

Α. Έλεγχος συνταγματικότητας

1. Τυπικού νόμου 83-85

2. Ουσιαστικού νόμου 86-87

Β. Αναρμοδιότητα διοικητικού οργάνου - παράβαση νόμου 88

VII. Σύνοψη - Κριτική αποτίμηση 89

Ι. Συνταγματική κατοχύρωση και νομοθετική εξέλιξη των ΟΤΑ από το 1975 έως σήμερα

Α. Συνταγματική κατοχύρωση

1. Το Σύνταγμα του 1975

i. Άρθρο 102

αυτοδιοίκηση στην περίπτωση των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων (άρθρο 16 παρ. 5 Σ).

Στο άρθρο 102 παρ. 1 του Συντάγματος του 1975 προβλέφθηκε η λειτουργία περισσότερων «βαθμίδων» τοπικής αυτοδιοίκησης, με παράλληλη μνεία των δύο υφιστάμενων οργανωτικών τύπων («δήμοι και κοινότητες») του πρώτου βαθμού, ενώ ένα σημαντικό μέρος της εκτελεστικής λειτουργίας, δηλαδή η διαχείριση των τοπικών υποθέσεων, ορίσθηκε απευθείας και χωρίς «επιφύλαξη του νόμου» ως πεδίο ευθύνης των ΟΤΑ, με τις διοικητικές τους δραστηριότητες να εντάσσονται στο γενικότερο ρυθμιστικό πλαίσιο που διέπει τη δημόσια διοίκηση.

Το άρθρο 102 παρ. 1 του Συντάγματος εγγυάται, αν και δεν το ορίζει ρητώς, ότι οι ΟΤΑ αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, διακεκριμένα από το νομικό πρόσωπο του κράτους stricto sensu, έχουν επομένως όχι μόνο αρμοδιότητα, αλλά και δικαιώματα και υποχρεώσεις, έχουν δικό τους προσωπικό, δική τους περιουσία και δικό τους προϋπολογισμό.

Σύμφωνα με τον Π. Δαγτόγλου, η φράση του Συντάγματος ότι «οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης απολαύουν διοικητικής αυτοτέλειας» αποτελεί πλεονασμό, γιατί αυτοδιοίκηση χωρίς διοικητική αυτοτέλεια αποτελεί αντιφατική έννοια.

Η εκλογή των αιρετών οργάνων των ΟΤΑ διέπεται, εκτός από τις αρχές της καθολικότητας και μυστικότητας του άρθρου 102 παρ. 2 του Συντάγματος, και από τις αρχές της ελευθερίας και της γνησιότητας της ψηφοφορίας (άρθρο 52 Σ για την εκλογή των Βουλευτών), την αρχή της ισότητας της ψήφου (άρθρο 4 παρ. 1 Σ), τις αρχές της ίσης μεταχείρισης των υποψηφίων και των πολιτικών κομμάτων και μία άλλη βασική αρχή, που προκύπτει από τη φύση της «εκλογής» των ΟΤΑ (άρθρο 102 παρ. 2 Σ), ότι η εκλογή πρέπει να επαναλαμβάνεται σ’ ορισμένα εύλογα χρονικά διαστήματα. Αντιθέτως προς

την εκλογή βουλευτών, η εκλογή των τοπικών αρχών δεν είναι κατ’ ανάγκη άμεση, αλλά μπορεί να είναι και έμμεση, να γίνεται δηλαδή όχι κατευθείαν από τον λαό, αλλά από πρόσωπα (εκλέκτορες) που εξελέγησαν άμεσα από το λαό, ενώ ομοίως προς την εκλογή βουλευτών δεν είναι σύμφωνη προς το Σύνταγμα η χορήγηση σε αλλοδαπούς τρίτων χωρών, μη έχοντες καν την ιδιότητα του ομογενούς, του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές των ΟΤΑ α΄ βαθμού, καθώς έτσι παραβιάζεται η αρχή ότι τα πολιτικά αυτά δικαιώματα ανήκουν αποκλειστικά σε Έλληνες πολίτες. Το Σύνταγμα δεν καθορίζει σύστημα εκλογής των οργάνων των ΟΤΑ, καταλείποντας τη ρύθμισή του στον κοινό νομοθέτη, ο οποίος καθορίζει το εκλογικό σύστημα ελεύθερα, μέσα όμως στο πλαίσιο των ως άνω εκλογικών αρχών και με σκοπό να διασφαλίζεται η ομαλή λειτουργία του πολιτεύματος με τη δημιουργία ισχυρών πλειοψηφιών στα συμβούλια των ΟΤΑ.

43 παρ. 2 δεύτερο εδάφιο του Συντάγματος, προς ρύθμιση ειδικότερων θεμάτων ή θεμάτων με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό. Από τη συνδυαστική ερμηνεία των διατάξεων των άρθρων 43 παρ. 2, 101 παρ. 3 και 102 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος προκύπτει ότι, όταν πρόκειται για θέμα «τοπικού ενδιαφέροντος», η σχετική ρύθμιση βάσει εξουσιοδότησης δεν μπορεί να γίνει από κεντρικό όργανο, αλλά μόνον από αποκεντρωμένο (περιφερειακό) κρατικό όργανο ή από όργανο ΟΤΑ.

Τέλος, με το Σύνταγμα του 1975 διατηρήθηκε ένα είδος φορολογικού «μονοπωλίου» (άρθρο 78) του «κεντρικού» αντιπροσωπευτικού σώματος, δηλαδή της Βουλής, με ταυτόχρονη όμως προτροπή της κρατικής εξουσίας να μην εμποδίζει την «πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση» των ΟΤΑ (άρθρο 102 παρ. 5), να «μεριμνά ώστε να εξασφαλίζονται οι αναγκαίοι πόροι για την αποστολή» τους (παρ. 6). Το Σύνταγμα συμπεριέλαβε και μία έμμεση παρακίνηση για τη λειτουργία συνδέσμων, ακόμη και αναγκαστικών, προκειμένου έτσι να διασφαλισθεί in concreto η εκτέλεση έργων ή η παροχή υπηρεσιών (παρ. 3) από τους ΟΤΑ. Οι σύνδεσμοι αυτοί δεν αποτελούν δευτεροβάθμιους ΟΤΑ, αλλά μορφή μόνιμα οργανωμένης συνεργασίας αυτών.

ii. Άρθρο 101 παρ. 1 και 2

Η κατά τόπον προσδιοριζόμενη αρμοδιότητα των οργανωτικών μονάδων του pleno sensu Κράτους (κρατικών υπηρεσιών και ΟΤΑ) συνεπάγεται τη διαίρεση της Επικράτειας σε αντίστοιχες γεωγραφικές περιοχές.

Το Σύνταγμα του 1975 έθεσε, στο άρθρο 101 παρ. 2, συγκεκριμένα κριτήρια για τη διοικητική διαίρεση «της Χώρας», δηλαδή «τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες». Σύμφωνα με τον Ν. Χλέπα, οι διατάξεις του άρθρου 101 παρ. 2 του Συντάγματος, ενόψει και της γενικότατης διατύπωσής της, που αναφέρεται στη «Χώρα», δεν αφορούν μόνο την εδαφική διάταξη του stricto sensu Κράτους αλλά και των άλλων δημόσιων νομικών προσώπων που ασκούν δημόσια εξουσία και εντάσσονται στην υπό ευρεία έννοια «δημόσια διοίκηση» και μάλιστα κατ’ εξοχήν των κατά τόπο οριοθετούμενων οργανισμών, δηλαδή των ΟΤΑ.

Έτσι καθιερώνεται συναφής υποχρέωση του νομοθέτη και της κανονιστικώς δρώσας διοίκησης να αναφέρονται στις εν λόγω συνθήκες, προκειμένου να καταλήξουν σε αποφάσεις και ρυθμίσεις για τη διαμόρφωση του «διοικητικού χάρτη» της χώρας.

2. Η αναθεώρηση του 2001

i. Άρθρο 102

(παρ. 1 εδ. α΄). Η ρητή κατάργηση του ελέγχου σκοπιμότητας και στο Σύνταγμα διευκόλυνε την ανάπτυξη της διοικητικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ που αφορά και την οργάνωση και τις υπηρεσίες των ΟΤΑ.

Κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 102 παρ. 4 του Συντάγματος, ο έλεγχος νομιμότητας δεν αφορά μόνο τις πράξεις και παραλείψεις των οργάνων των ΟΤΑ και των δύο βαθμών, αλλά υπεισέρχεται και στις πράξεις των οργάνων των συνιστώμενων από τους ΟΤΑ νομικών προσώπων, καθώς και των συνδέσμων τους, προκειμένου το κράτος να έχει εποπτεία των δράσεων που εκτυλίσσονται σε όλο το δίκτυο των νομικών προσώπων που τελούν υπό τη σκέπη της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο έλεγχος νομιμότητας αφορά τόσο τις εκτελεστές διοικητικές πράξεις όσο και τις πράξεις του ιδιωτικού δικαίου, όπως είναι οι πράξεις των συνιστώμενων από τους ΟΤΑ νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, διότι και στις δύο περιπτώσεις πρόκειται για έλεγχο των όρων, των προϋποθέσεων και της διαδικασίας που πρέπει τα αρμόδια όργανα των ΟΤΑ να τηρούν κατά τη δράση τους, υπό οποιαδήποτε μορφή και αν αυτή εκδηλώνεται, καθώς και τη συμφωνία του περιεχομένου των πράξεών τους προς το ειδικό νομοθετικό πλαίσιο που ρυθμίζει τη σχετική ύλη. Η οριοθέτηση της κρατικής εποπτείας στον έλεγχο αποκλειστικά της νομιμότητας της διοικητικής δράσης των ΟΤΑ, που διαθέτουν δημοκρατική νομιμοποίηση, και των νομικών τους προσώπων αποτελεί την καρδιά της ελευθερίας τους για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, διότι τους επιφυλάσσεται ένα ευρύ πεδίο ανάπτυξης πρωτοβουλίας κατ’ εκτίμηση των ουσιαστικών τους αναγκών.

κριτήρια, όπως λ.χ. το μέγεθος, η ένταξη σε ενιαία μητροπολιτική περιοχή, ο νησιωτικός χαρακτήρας, το ύψος των δαπανών κ.ο.κ.

ii. Ερμηνευτική δήλωση στο άρθρο 101

3. Η αναθεώρηση του 2008

Η κανονιστική ρύθμιση, την οποία κάλυπτε η ερμηνευτική δήλωση και καλύπτει η νέα παράγραφος του άρθρου 101, αναφέρεται στη διοικητική οργάνωση των νησιωτικών και ορεινών περιοχών, και όχι στην περιφερειακή τους ανάπτυξη που καλύπτεται από το άρθρο 106 παρ. 1 του Συντάγματος.

Β. Νομική φύση της συνταγματικής κατοχύρωσης

ενός συνταγματικού δικαιώματος προς αυτοδιοίκηση ή προς «δημοτική αυτοδιάθεση» είναι η απαγόρευση ή ο δραστικός περιορισμός της δυνατότητας του νομοθέτη να επιβάλει αναγκαστικές καταργήσεις ή συγχωνεύσεις ΟΤΑ παρακάμπτοντας τις αντιδράσεις των θιγόμενων δημοτών. Το Συμβούλιο της Επικρατείας, όμως, έκρινε ότι η συνένωση δεν αποτελεί τοπική υπόθεση και επομένως δεν πάσχει από την άποψη του Συντάγματος εάν έχει εκφρασθεί αντίθετη γνώμη των κατοίκων ή εκλογέων ή των μελών του συμβουλίου των υπό κατάργηση οργανισμών. Σε κάθε πάντως περίπτωση, το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές αποτελεί πολιτικό δικαίωμα, όπως προκύπτει από το συνδυασμό των άρθρων 1, 5 παρ. 1 και 102 παρ. 2 του Συντάγματος.

Τοπική αυτοδιοίκηση είναι η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων από αυτοτελείς, αλλά κρατικώς εποπτευόμενους και επικουρικούς οργανισμούς με αιρετές αρχές. Το Σύνταγμα, αναθέτοντας τη «διοίκηση των τοπικών υποθέσεων» στις οργανωτικές μονάδες των ΟΤΑ, δημιουργεί μηχανισμό για την άρθρωση και θεραπεία ενός, ξεχωριστού από το «γενικό», «τοπικού» δημοσίου συμφέροντος με φορέα τον ΟΤΑ και τους δημότες του. Σύμφωνα με τον Ν. Χλέπα, το τοπικό αυτό συμφέρον ενσωματώνει ως ένα βαθμό τα συμφέροντα των δημοτών του, άρα εμφανίζεται έμμεσα και ως προέκταση του δικαιώματος της προσωπικότητας των τελευταίων. Συνεπώς, παρά το γεγονός ότι στην Ελλάδα δεν μπορεί να γίνει λόγος για δήμο - σωματείο, η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων από τους τοπικά αιρετούς λειτουργούς, λόγω ακριβώς της ταύτισης εν πολλοίς εκλογικού σώματος και φορέων του τοπικού συμφέροντος λειτουργεί εν τέλει προστατευτικά (status negativus) αλλά και «προωθητικά» (status positivus και activus) για το δικαίωμα της προσωπικότητας των δημοτών.

Η δογματική αντιδιαστολή ανάμεσα σε θεσμικές εγγυήσεις και θεμελιώδη δικαιώματα δεν σημαίνει ότι οι δύο αυτές κατηγορίες δεν έχουν κοινά σημεία αναφοράς στο Σύνταγμα ή δεν διασταυρώνονται, ειδικώς μάλιστα όταν πρόκειται για μια θεσμική εγγύηση, όπως είναι αυτή της τοπικής αυτοδιοίκησης που υποδέχεται και μετουσιώνει ένα θεμελιώδες πολιτικό δικαίωμα, το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στους ΟΤΑ.

Γ. Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας

Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας (ΕΧΤΑ) υιοθετήθηκε στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης και η διαδικασία της επικύρωσής του από τα κράτη μέλη του ξεκίνησε στις 15 Οκτωβρίου 1985.

Στο Χάρτη προβλέπεται, στο άρθρο 3 παρ. 1, η ικανότητα των ΟΤΑ να ρυθμίζουν και να διευθύνουν, στο πλαίσιο του νόμου με δική τους ευθύνη και προς όφελος του πληθυσμού τους, ένα σημαντικό μέρος των δημοσίων υποθέσεων και, στο άρθρο 3 παρ. 2, ότι τα αιρετά όργανα των ΟΤΑ εκλέγονται με ελεύθερη, μυστική, ίση, άμεση και καθολική ψηφοφορία. Περαιτέρω, κατοχυρώνεται, στο άρθρο 4 παρ. 3, η αρχή της επικουρικότητας και, στο άρθρο 4 παρ. 2, το τεκμήριο αρμοδιότητας των ΟΤΑ, έτσι ώστε η αυτοδιοίκηση να αναλαμβάνει «ένα σημαντικό μέρος των δημοσίων υποθέσεων», κατ’ άρθρο

3 παρ. 1. Η εξουσία πάντως των ΟΤΑ να αποφασίζουν για τις υποθέσεις της τοπικής κοινωνίας βρίσκει, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 1, όριο στο νόμο.

Ο Χάρτης θεωρεί ότι οι δημόσιες υποθέσεις θα πρέπει να ασκούνται κατά προτίμηση από αρχές που είναι εγγύτερα προς τους πολίτες, ενώ ένα υψηλότερο επίπεδο διοίκησης θεωρείται κατάλληλο μόνο όταν ο συντονισμός ή η παραχώρηση των αρμοδιοτήτων είναι αδύνατη ή λιγότερο αποτελεσματική στο αμέσως κατώτερο διοικητικό επίπεδο. Για το σκοπό αυτό, ο Χάρτης ορίζει στο άρθρο 6 ότι οι ΟΤΑ πρέπει να δύνανται να καθορίζουν οι ίδιοι τις εσωτερικές τους δομές τις οποίες επιθυμούν να έχουν προκειμένου να τις προσαρμόζουν στις ειδικές ανάγκες τους και να επιτυγχάνεται αποτελεσματική διαχείριση και στο άρθρο 9 προβλέπει τη μεταφορά πόρων προς άσκηση των ανατιθέμενων στους ΟΤΑ αρμοδιοτήτων. Σύμφωνα με το άρθρο 9 παρ. 1 - 3 του ΕΧΤΑ, οι ΟΤΑ έχουν δικαίωμα σε ίδιους πόρους επαρκείς και ανάλογους για την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, προερχόμενους δε κατά ένα μέρος από τοπικούς φόρους και τέλη, το ύψος των οποίων ορίζουν οι ίδιοι, σύμφωνα με το νόμο. Στο δε άρθρο 11 του ΕΧΤΑ ορίζεται ότι οι ΟΤΑ έχουν δικαίωμα δικαστικής προσφυγής, ώστε να εξασφαλίζουν την ελεύθερη άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Με τον Χάρτη δεν καθιερώνεται υπέρ των ΟΤΑ εξουσία να θεσπίζουν αυτοτελώς κανόνες δικαίου.

Με το άρθρο 1 του Ν 4555/2018 (ΦΕΚ Α΄ 133) αντικαταστάθηκε το άρθρο δεύτερο του Ν 1850/1989 και το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη επεκτάθηκε και στους ΟΤΑ δεύτερου βαθμού.

Δ. Νομοθετικές μεταρρυθμίσεις

1. Μετά τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975

εκούσιων συνενώσεων πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, με τη θέσπιση ισχυρών οικονομικών κινήτρων με κυρίαρχη αναπτυξιακή διάσταση· οι δε όμοροι ΟΤΑ εντάχθηκαν σε χωρικές ενότητες εντός των οποίων μπορούσαν με δική τους πρωτοβουλία να συστήσουν αναπτυξιακό σύνδεσμο.

2218/1994 καταργήθηκε, και τυπικά, ο έλεγχος σκοπιμότητας επί σειράς πράξεων των ΟΤΑ και με το άρθρο 48 καθιερώθηκαν τα «συμβούλια περιοχής» που αποτελούσαν ειδικούς αναγκαστικούς συνδέσμους πρωτοβάθμιων ΟΤΑ συνισταμένων σε κάθε νομό, με σκοπό τον σχεδιασμό και προγραμματισμό της ανάπτυξης της περιοχής τους, την εκτέλεση έργων και πραγματοποίηση προμηθειών, την παροχή υπηρεσιών για την κοινή εξυπηρέτηση των ΟΤΑ - μελών τους και των κατοίκων της περιοχής, ενώ με το άρθρο 41 εγκαταλείφθηκε η διάκριση των αρμοδιοτήτων των δήμων σε αποκλειστικές και συντρέχουσες, που ίσχυε υπό το ΠΔ 323/1989 (ΦΕΚ Α΄ 146).

2. Μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001

Ο ισχύων Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων (ΚΔΚ) κυρώθηκε με το Ν 3463/2006 (ΦΕΚ Α΄ 114) και απέβλεψε κυρίως στον εκσυγχρονισμό της καθόλου λειτουργίας των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ.

μία ανεξέλεγκτη οργανωτική και λειτουργική πολυπλοκότητα, ενώ παράλληλα καθιερώθηκαν αυτοδιοικητικοί θεσμοί μητροπολιτικού χαρακτήρα για τα δύο μεγάλα πολεοδομικά συγκροτήματα (Περιφέρεια Αττικής και Περιφερειακή Ενότητα Θεσσαλονίκης), για την ενιαία αντιμετώπιση υπερτοπικού χαρακτήρα προβλημάτων, αναγκών ενιαίου σχεδιασμού και ανάπτυξης της περιοχής, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται οι προϋποθέσεις για την αναβάθμιση της ποιότητας ζωής των πολιτών, και αναζητήθηκαν ανάλογες μορφές αυτοδιοικητικής οργάνωσης για την αντιμετώπιση των ιδιαιτεροτήτων των νησιωτικών περιοχών.

Στόχος του «Καλλικράτη» είναι οι δήμοι να αποτελέσουν ισχυρές μονάδες τοπικής ανάπτυξης και ταυτόχρονα να εξελίσσονται σε αποτελεσματικούς διαχειριστές υπηρεσιών, ιδίως στην καθημερινή ζωή των πολιτών και στην ποιότητά τους, ενώ, παράλληλα, ορίσθηκε ότι οι δήμοι διαιρούνται σε δημοτικές ενότητες, οι οποίες αποτελούν τους πρώην δήμους του Προγράμματος Καποδίστρια που συνενώθηκαν. Αυτές με τη σειρά τους διαιρούνται σε δημοτικές και τοπικές κοινότητες οι οποίες ταυτίζονται με τα παλαιά δημοτικά διαμερίσματα. Με τις εν λόγω υποδιαιρέσεις διασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα των δημόσιων υπηρεσιών και η τοπική αντιπροσωπευτική δημοκρατία, ενώ παράλληλα αμβλύνονται τα μειονεκτήματα των γεωγραφικά μεγάλων δήμων.

Με τον «Καλλικράτη» πραγματοποιήθηκε ανακατανομή αρμοδιοτήτων από την καταργούμενη νομαρχιακή αυτοδιοίκηση προς τους δήμους και τις περιφέρειες. Οι δήμοι ανέλαβαν αρμοδιότητες που αφορούν την καθημερινότητα και την εξυπηρέτηση του πολίτη (αρχή της εγγύτητας στις μεταφερόμενες αρμοδιότητες) και ορίσθηκε ότι η εποπτεία των ΟΤΑ ασκείται από την Αποκεντρωμένη Διοίκηση. Στους δε νησιωτικούς δήμους ανατέθηκαν επιπλέον αρμοδιότητες στους τομείς ανάπτυξης, περιβάλλοντος, μεταφορών και δημοσίων έργων, αλιείας, γεωργίας και κτηνοτροφίας, ενέργειας, εμπορίου και απασχόλησης και συνεργασίας με το ΕΚΑΒ, στο πλαίσιο αρτιότερης οργάνωσης της αερομεταφοράς ασθενών με παράλληλη δυνατότητα χρήσης ίδιων

μέσων για την άμεση αντιμετώπιση της σχετικής ανάγκης, οι οποίες στην ηπειρωτική επικράτεια ασκούνται από την Περιφέρεια. Με τον «Καλλικράτη» δημιουργήθηκε ένας Δήμος σε κάθε νησί, ενώ για τους ορεινούς δήμους προβλέφθηκε διαδικασία και λήψη μέτρων διοικητικής υποστήριξης των ορεινών, από τους εγγύτερους μη ορεινούς δήμους.

Περαιτέρω, ορίσθηκε ότι οι αυτοδιοικητικές εκλογές διεξάγονται κάθε 5 χρόνια, την τελευταία Κυριακή του Μαΐου, μαζί με τις ευρωεκλογές, εξαιρουμένων των εκλογών του 2010, ενώ απαιτείται απόλυτη πλειοψηφία για την ανακήρυξη συνδυασμού ως νικητή. Εάν δεν επιτευχθεί, η διαδικασία επαναλαμβάνεται την επόμενη Κυριακή μεταξύ των δύο πρωτευσάντων (Περιφερειάρχη, Αντιπεριφερειάρχη και Δήμαρχο). Έτος κτήσης του δικαιώματος του εκλέγειν ορίσθηκε το 18ο και ημερομηνία έναρξης καθηκόντων η 1η Σεπτεμβρίου.

Με το πρόγραμμα αυτό προβλέφθηκε η διάρθρωση αυτοτελούς υπηρεσίας εποπτείας ΟΤΑ. Περαιτέρω, τα τοπικά διαμερίσματα του άρθρου 2 του ΚΔΚ μετονομάσθηκαν σε κοινότητες, ανεξαρτήτως του πληθυσμού τους. Κοινότητες αποτελούν και οι δήμοι ή οι κοινότητες που καταργήθηκαν ύστερα από εθελούσια συνένωση, σύμφωνα με τις διατάξεις του π.δ. 410/1995 (ΦΕΚ Α΄ 231), ή συνενώνονται με τον «Κλεισθένη» και δεν αποτελούνται από τοπικά διαμερίσματα. Οι κοινότητες έχουν δικό τους συμβούλιο αλλά και συνδυασμούς και δικό τους προϋπολογισμό σύμφωνα με τον πληθυσμό και τις πραγματικές τους ανάγκες. Η εκλογή του κοινοτικού συμβουλίου γίνεται ανεξάρτητα από την εκλογή του ψηφοδελτίου του Προέδρου. Ο υποψήφιος δήμαρχος δεν έχει στο ψηφοδέλτιό του και υποψηφίους για τοπικά συμβούλια, διότι αυτά καταργήθηκαν και επανήρθαν οι κοινότητες, που αποκτούν έως ένα βαθμό αυτόνομη νομική μορφή. Ο Πρόεδρος Κοινότητας εκλέγεται από έμμεση εκλογή μεταξύ των κοινοτικών συμβούλων.

θέμα, εκτός από ζητήματα σχετικά με την εθνική ασφάλεια, την εξωτερική πολιτική, τη μεταναστευτική πολιτική, την ερμηνεία και εφαρμογή διεθνών συνθηκών, ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, την ελευθερία της θρησκευτικής συνείδησης και λατρείας ή τη θεσμική οργάνωση όλων των γνωστών θρησκειών, τη δημοσιονομική διαχείριση του οικείου ΟΤΑ, την επιβολή τελών, τον ανακαθορισμό του αριθμού και των ορίων των δήμων, των κοινοτήτων, των περιφερειών και των περιφερειακών ενοτήτων της χώρας.

ΙΙ. Τα συνταγματικά κριτήρια για την οργάνωση των ΟΤΑ

Α. Το κατά το Σύνταγμα αρμόδιο όργανο για την οργάνωση των ΟΤΑ