ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ

01 Πρόλογος

Η χωροταξία αφορά τον σχεδιασμό (δηλαδή την επιλογή και οργάνωση δράσεων για την επίτευξη στόχων και επιδιώξεων με βάση τις ανάγκες/επιθυμίες ως προς το μέλλον).

Η χωροταξία είναι άμεσα συνδεδεμένη με την ανάπτυξη, εννοώντας ότι εκφράζει τις βασικές αρχές, προτεραιότητες και κανόνες της αναπτυξιακής πολιτικής στον χώρο που ταυτόχρονα τις επηρεάζει. Γι' αυτό πάντοτε λέγαμε ότι χωροταξία και ανάπτυξη είναι δυο πλευρές του ίδιου νομίσματος.

Είναι σαφές ότι τα χαρακτηριστικά του χώρου, η δομή και δυναμική του (από την γεωμορφολογία, το κλίμα, τους πόρους, τα οικοσυστήματα, τις ανθρώπινες δραστηριότητες, τις υποδομές μέχρι και τις συγκεντρώσεις τους, δηλαδή τους οικισμούς), καθορίζουν άμεσα τις προοπτικές και τα προβλήματα της ανάπτυξης σε έναν μεγάλο βαθμό και σε διάφορες κλίμακες του χώρου. Όπως δεν νοείται ανάπτυξη χωρίς χωρικό προσδιορισμό, έτσι δεν θεωρείται και χωροταξία χωρίς αναπτυξιακή διάσταση.

Παρόλο που τα παραπάνω είναι κατανοητά, στην πράξη γενικώς απέχουμε πολύ από την διασύνδεση και αλληλοσυσχέτιση χωροταξίας και αναπτυξιακής πολιτικής, παρόλα τα σημαντικά βήματα που έχουν γίνει. Από μια στείρα προσέγγιση της χωροταξίας ως ρυθμίσεις (τάξη στον χώρο) σε υπερτοπική κλίμακα, έχουμε πλέον αναγνωρίσει την ανάγκη διασύνδεσης της ανάπτυξης με τις ιδιαιτερότητες του χώρου, σε διάφορα επίπεδα (υπερτοπικό, περιφερειακό, εθνικό…) στο πλαίσιο του σύγχρονου δημοκρατικού προγραμματισμού. Όμως, οι προκλήσεις και τα προβλήματα είναι μεγάλα τόσο ως προς την ουσία των πολιτικών και κατάλληλων εργαλείων όσο και στην διασύνδεσή τους και συχνά καταλήγουμε σε μηχανισμούς παράκαμψης με «εξαιρέσεις και ιδιαιτερότητες» που αντιβαίνουν στη λογική του χωρικού σχεδιασμού.

Γι’ αυτό, αυτό το βιβλίο που έγραψαν οι αγαπητοί μου συνάδελφοι, Ανέστης Γουργιώτης και Γιώργος Τσιλιμίγκας, είναι ιδιαίτερα χρήσιμο καθώς παρουσιάζει όχι μόνο την ιστορική εξέλιξη της χωροταξίας στη χώρα μας, το σύγχρονο πλαίσιο χωρικού σχεδιασμού σε διάφορα επίπεδα αλλά αναφέρεται και σε προκλήσεις, προβλήματα και προτάσεις. Με αυτή την προοπτική θεωρώ ότι είναι σημαντικό βοήθημα για όλους μας, ακαδημαϊκούς δασκάλους, ερευνητές, στελέχη της δημόσιας διοίκησης και αυτοδιοίκησης, επαγγελμα­τίες - μελετητές, φοιτητές και ενδιαφερόμενους φορείς, ιδίως αυτήν την περίοδο αναζήτησης ορθο­λογισμού και πρακτικότητας στην άσκηση χωρικού σχεδιασμού.

Χάρης Κοκκώσης
Ομότιμος Καθηγητής
Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας

02 Εισαγωγή

2.1 H σημασία του χωροταξικού σχεδιασμού

H σημασία του χωροταξικού σχεδιασμού για την ανάπτυξη της χώρας αποτελεί πλέον ευρέως αποδεκτή θεώρηση. Ο χωροταξικός σχεδιασμός αποτελεί βασικό εργαλείο για την επιστροφή στην κανονικότητα, ύστερα από περισσότερο από μια δεκαετία γενικευμένης οικονομικής και κοινωνικής κρίσης. Σε κάθε επιτυχή αναπτυξιακή προσπάθεια η χωροταξία είναι μεταξύ των βασικών δράσεων που προγραμματίζονται και υλοποιούνται. Αυτό οφείλεται στην καθοριστική σημασία του χωροταξικού σχεδιασμού ως μέσο επίτευξης: της βέλτιστης οικονομικής αποδοτικότητας, της διασφάλισης της κοινωνικής συνοχής, και της βιώσιμης διαχείρισης του περιβάλλοντος για ένα συγκεκριμένο χώρο - κοινωνικό σύστημα, με προσδιορισμένους διαθέσιμους πόρους, σε ένα συγκεκριμένο χρόνο. Με άλλα λόγια, ο χωροταξικός σχεδιασμός αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση ή διαφορετικά τον καταλύτη για την αντιμετώπιση των σημερινών προκλήσεων επιδιώκοντας την ισορροπία μεταξύ «ανθρώπινων επιθυμιών» και «προϋποθέσεων για την ανάπτυξη».

Η χωροταξία αποτελεί οργανικό κομμάτι της αναπτυξιακής διαδικασίας. Ρυθμίζοντας τη χωρική διάσταση του αναπτυξιακού σχεδιασμού, αποτελεί το υπόβαθρο για την αναγκαία ανασυγκρότηση οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών δομών και σχέσεων. Από την αρχή μάλιστα της εφαρμογής των προγραμμάτων δημοσιονομικής προσαρμογής, η χωροταξική πολιτική είχε βρεθεί στο επίκεντρο των μεταρρυθμίσεων, καθώς είχε διαπιστωθεί ότι η έλλειψη χωροταξικού σχεδιασμού συμβάλει στην μειωμένη ελκυστικότητα της χώρας για επενδύσεις, οδηγεί στην διάσπασή του κοινωνικού ιστού και στην ελλιπή προστασία του περιβάλλοντος. Σε αυτή τη λογική άλλωστε ερμηνεύεται και η σημαντική παραγωγή θεσμικών εργαλείων της περιόδου (Ν 4269/2014, Ν 4447/2016, Ν 4759/2020).

Παρά τη σημασία που διαπιστωμένα έχει ο χωροταξικός σχεδιασμός και παρά τις προσπάθειες που έγιναν για την ανάπτυξη ενός σύγχρονου συστήματος χωροταξικού σχεδιασμού, για πολλά χρόνια, οι διαδικασίες του χωροταξικού σχεδιασμού αποδείχθηκαν ως επί το πλείστον ατελέσφορες. Αυτό σε μεγάλο βαθμό σχετίζεται με την έλλειψη πολιτικής βούλησης και την περιορισμένη τεχνική και επιτελική επάρκεια εκ μέρους των αρμόδιων φορέων. Στην πράξη αυτό εκφράστηκε με τις χρονοβόρες διαδικασίες εκπόνησης και έγκρισης των διαφόρων σταδίων των μελετών και την ελλιπή τους εφαρμογή, αν όχι την πλήρως ακύρωση της εφαρμογής τους. Αποτέλεσμα αυτού ήταν συχνά οι εξελίξεις να προσπερνούν τις προβλέψεις του σχεδιασμού και οι διαδικασίες να καθίστανται τελικά ανεπίκαιρες λόγω των ταχύτατα αναπτυσσόμενων περιοχών. Αυτό ήταν ιδιαίτερα εμφανές στις περιοχές της «εκτός σχεδίου δόμησης», που κατά κύριο λόγο πλήττουν την ελληνική ύπαιθρο, υποβαθμίζοντας το φυσικό περιβάλλον και επιβαρύνοντας το κόστος κατασκευής των υποδομών. Αυτό αφορά κυρίως στις πλέον ελκυστικές περιοχές του Ελληνικού χώρου (νησιά,

παραθαλάσσιες περιοχές, περιαστικές ζώνες κ.ά.). Συχνά, επίσης, ραγδαίες οικονομικές και κοινωνικές αλλαγές τις τελευταίας περιόδου, καθιστούν άκαιρες ή ανεπίκαιρες τις όποιες προγενέστερες κατευθύνσεις του χωροταξικού σχεδιασμού με επιπτώσεις απολύτως αρνητικές τόσο για το περιβάλλον όσο και τις επενδύσεις.

Συμπληρωματικά σε αυτή την έλλειψη, η πρόσφατη οικονομική και κατ’ επέκταση κοινωνική και περιβαλλοντική κρίση προκάλεσε προβληματισμούς και φόβους για το μέλλον. Πέρα όμως από τις προσπάθειες για την αντιμετώπιση των άμεσων επιπτώσεων της κρίσης είναι σημαντικό να υπάρξουν και νεότερες, ανανεωμένες, καινοτόμες και μακροπρόθεσμες πολιτικές, ώστε η Ελλάδα να μπορεί αποτελεσματικά να αντιμετωπίζει τις μελλοντικές προκλήσεις. Όπως και παλαιότερα, μετά την εκδήλωση της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης, τα εθνικά συστήματα χωρικού σχεδιασμού, τουλάχιστον σε αρκετές ευρωπαϊκές χώρες, αναδιατάσσονται ή και μετασχηματίζονται προκειμένου να ανταποκριθούν στις ανάγκες που φέρνει στο προσκήνιο η διεθνοποιημένη οικονομική και χρηματοπιστωτική δραστηριότητα και η προώθηση νέων επενδύσεων. Σε αυτό το πλαίσιο, η στροφή του χωρικού σχεδιασμού στην υποστήριξη της ανάπτυξης και των επενδύσεων στην ακίνητη περιουσία απέκτησε χαρακτηριστικά ενός νέου «υποδείγματος» χωρικής ρύθμισης που υπαγορεύεται πρωτίστως από την υποχώρηση του ρόλου του κράτους και την ανάδειξη του ρόλου της αγοράς, ιδίως σε περιόδους κρίσης.

Επομένως, ο χωρικός σχεδιασμός εξελίσσεται και αποκτά ένα σημαντικό ρόλο στην αναπτυξιακή διαδικασία που πλέον δεν μπορεί να αμφισβητηθεί. Στην Ελλάδα, πρέπει να οριστεί ως προτεραιότητα η εξέλιξη της χωροταξικής σκέψης, η γένεση νέων ιδεών από τους «χωροτάκτες» έτσι ώστε να υπάρξει αποτελεσματική διαχείριση των σύγχρονων προβλημάτων δίνοντας μια ευοίωνη προοπτική στην ανάπτυξη της χώρας. Ο δημιουργικός μετασχηματισμός του ελληνικού συστήματος χωροταξικού σχεδιασμού απαιτεί νέα σκέψη, τολμηρά βήματα, απεμπλοκή από στερεότυπα και ιδεοληψίες του παρελθόντος, καθώς και σύγχρονα νομικά εργαλεία και θεσμικές προσεγγίσεις που θα αξιοποιούν τη γνώση και τη δημιουργικότητα, τη δυναμική καθώς και τις καλές πρακτικές τόσο του ιδιωτικού όσο και ενός αναβαθμισμένου δημόσιου τομέα (Γιαννακούρου, Καυκαλάς 20146). Καθώς το παλαιό σύστημα ανάπτυξης απαξιώνεται και αποδομείται αφού όχι μόνο δεν μπόρεσε να δώσει βιώσιμες λύσεις αλλά δημιούργησε σημαντικά αδιέξοδα, οι πιθανές εστίες αντίδρασης που εμφανίστηκαν στο παρελθόν, κυρίως γύρω από το παραδοσιακό σύστημα κερδοσκοπίας σχετιζόμενης με την έγγειο ιδιοκτησία και την κατοικία, φαίνεται να αποδυναμώνονται ή να μετατοπίζονται προς άλλα πεδία. Κατά την έννοια αυτή, η κρίση φαίνεται πράγματι να αποτελεί μια ευκαιρία για τη συνολική αναδιαμόρφωση του ελληνικού συστήματος χωροταξικού σχεδιασμού.

Η εξέλιξη του συστήματος χωροταξικού σχεδιασμού πρέπει αφενός, να ενσωματώνει ευέλικτους μηχανισμούς για άμεση δράση ώστε να διασφαλίζει τη δυνατότητα σε μη προβλεπόμενες εξελίξεις αφετέρου, να διασφαλίζει μακροπρόθεσμες στοχοθετήσεις που να εκπληρούνται με συνέπεια στη διάρκεια του χρόνου. Μια τέτοια προσέγγιση θα αποτελέσει επίσης και τον καταλύτη για την έξοδο από την κρίση και την έγκαιρη αντιμετώπιση των μελλοντικών προκλήσεων.

Το ελληνικό σύστημα χωρικού σχεδιασμού χαρακτηρίζεται από χαμηλό βαθμό προσαρμοστικότητας σε νέες συνθήκες και κατά συνέπεια θα μπορούσε να θεωρηθεί σχετικά άκαμπτο. Διακατέχεται από την ύπαρξη πολλών περιορισμών και δυσνόητων ή πολλές φορές αντιφατικών θεσμικών πλαισίων, που αποθαρρύνουν την αναπτυξιακή διαδικασία. Πρόκειται για ένα συγκεντρωτικό σύστημα (top down), στατικό και ρυθμίζει τον χώρο «εκ των προτέρων». Παράλληλα, η ισχνή σύνδεσή του με την αναπτυξιακή πολιτική του κράτους αλλά και η έλλειψη ολοκληρωμένων διαδικασιών αξιολόγησης, καθιστούν πολλά χωρικά σχέδια ετεροχρονισμένα και ως εκ τούτου κατατάσσεται στην κατηγορία των συστημάτων χαμηλής «ωριμότητας».

Η διεθνή και ευρωπαϊκή τάση είναι διαφορετική. Στα σύγχρονα συστήματα χωροταξικού σχεδιασμού, προωθείται η μετάβαση σε δομές υψηλής «ωριμότητας», όπου κύριο χαρακτηριστικό τους είναι η πολυεπίπεδη ευελιξία. Τα συστήματα αυτά προωθούν πολιτικές μέσω εργαλείων που βασίζονται στα κίνητρα και όχι σε περιορισμούς και πολιτικές κανονιστικού χαρακτήρα. Τα εργαλεία αυτά αυξάνουν τον βαθμό ελευθερίας του συστήματος, αφού ενθαρρύνουν την ιδιωτική πρωτοβουλία και ευθύνη. Ενσωματώνουν σύγχρονα συστήματα παρακολούθησης και εκτιμήσεων μέσω δεικτών, που θα βοηθήσουν στην περαιτέρω ωρίμανση του συστήματος μετατρέποντας τον σχεδιασμό από μια στατική, άκαμπτη διαδικασία σε μια δυναμική πρακτική, που θα μπορεί να ανταποκριθεί σε μελλοντικές αλλαγές και προκλήσεις.

Με την πρόσφατη θεσμοθέτηση του Ν 4759/2020 επιχειρείται η διαχείριση μιας σειράς ζητημάτων, διευκρινίζοντας ασάφειες που ταλαιπωρούσαν για πολλά χρόνια τον χωροταξικό σχεδιασμό. Ο νόμος εστιάζει: σε θέματα διαδικασιών κατάρτισης των χωροταξικών πλαισίων, διευκρινίζει τη σχέση μεταξύ των επιπέδων σχεδιασμού, προσπαθεί να κάνει το σύστημα χωρικού σχεδιασμού περισσότερο ευέλικτο δίνοντάς του τη δυνατότητα εξέλιξης ώστε να μπορεί να ανταποκρίνεται με ουσιαστικούς όρους στις σύγχρονες προκλήσεις.

Το σημαντικότερο, όμως, είναι ότι θέτει τις βάσεις για ένα εξαιρετικής σημαντικότητας εγχείρημα που αφορά στην κάλυψη του 75%-80% της ελληνικής επικράτειας με σχέδια χρήσεων γης έως το 2025-26, τη στιγμή που για περίπου 40 χρόνια, από το 1983 (με την θεσμοθέτηση της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου στο πλαίσιο του Ν 1337/1983) έως σήμερα έχει καλυφθεί μόνο το 20%, ενώ το 23% των Δημοτικών Ενοτήτων βρίσκονται –ακόμη– σε εξέλιξη οι σχετικές μελέτες με βάση την προγενέστερη νομοθεσία. Ο σχεδιασμός αυτός σύμφωνα με στοιχεία του ΥΠΕΝ αφορά περίπου σε 800 Δημοτικές Ενότητες από τις συνολικά 1.135 Δημοτικές Ενότητες της χώρας, με διασφαλισμένη χρηματοδότηση από το Ταμείο Ανάκαμψης.

Με την θεσμοθέτηση των Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων, αλλά και με τα δεύτερης γενιάς Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια (που βρίσκονται σήμερα σε αναθεώρηση) και τα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια καταβάλλεται μια σημαντική προσπάθεια, ώστε να εξελιχθεί ο χωρικός σχεδιασμός και να είναι σε άμεση επαφή με τις κοινωνικές αλλαγές, με τις ιδιαιτερότητες κάθε περιοχής, αλλά και με τις προσδοκίες των πολιτών. Προφανώς η διαδρομή είναι μεγάλη και θα υπάρξουν σημαντικές δυσκολίες. Στη νέα αυτή εποχή, ιδιαίτερο ρόλο αναμένεται

να έχουν οι νέοι επιστήμονες χωροτάκτες-πολεοδόμοι, απόφοιτοι των αντίστοιχων τμημάτων, αλλά και απόφοιτοι άλλων πανεπιστημιακών τμημάτων που εξειδικεύονται σε ζητήματα του χώρου όπως: οι Γεωγράφοι, οι Αρχιτέκτονες, οι Τοπογράφοι κ.ά. οι οποίοι μέσω των σύγχρονων ιδεών και αντιλήψεων θα οδηγήσουν σε μια «νέα νοημοσύνη του χώρου», συνυπολογίζοντας τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του χώρου, τα μειονεκτήματα και τα προτερήματά του, καθώς και τις δυνατότητες ανάπτυξής του.

2.2 Δομή

Με αφετηρία τις παραπάνω σκέψεις και διαπιστώσεις η παρούσα εργασία επιχειρεί να εντοπίσει τα βασικά προβλήματα του χωρικού σχεδιασμού, να προσεγγίσει διερευνητικά τις δυνατότητες επίλυσής τους και να προτείνει τους βασικούς άξονες για ένα νέο πλαίσιο χωροταξικού σχεδιασμού συμβάλλοντας με αυτόν τον τρόπο στην ευρύτερη συζήτηση για τον χωροταξικό σχεδιασμό. Ειδικότερα η εργασία αυτή εξετάζει τις παρακάτω θεματικές:

Στην πρώτη ενότητα «Η εξέλιξη του θεσμικού πλαισίου του χωρικού σχεδιασμού στην Ελλάδα» παρατίθεται μια σύντομη κριτική ανασκόπηση του συστήματος χωρικού σχεδιασμού στην Ελλάδα. Στο πλαίσιο της διαχρονικής αναφοράς τεκμηριώνεται το γεγονός ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός στην Ελλάδα, δεν αποτέλεσε την βάση για την αναπτυξιακή διαδικασία, αλλά ακολούθησε με σημαντική χρονική καθυστέρηση τις εξελίξεις. Η ανάλυσή οργανώνεται στις βασικές περιόδους που προσδιόρισαν τα βασικά χαρακτηριστικά του χωρικού σχεδιασμού. Αυτές είναι: η περίοδος των πολέμων (1923 - ‘70), η περίοδος της Μεταπολίτευσης (1974-1981), η περίοδος από τις αρχές της δεκαετίας του ’80 και μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του ’90, η περίοδος από τα μέσα της δεκαετίας του ’90 μέχρι τις αρχές της κρίσης (2013), και τέλος η σύγχρονη περίοδος (από το 2013 μέχρι σήμερα). Από την ανάλυση αναδεικνύεται ότι η απουσία του χωροταξικού σχεδιασμού ήταν ένα μεγάλης σημασίας έλλειμμα πολλών δεκαετιών με πολλές σοβαρές αρνητικές επιπτώσεις στην ορθολογική ανάπτυξη και οργάνωση της χώρας καθώς και στην προστασία του περιβάλλοντος. Οι θεσμικές αλλαγές που έγιναν ουσιαστικά την τελευταία 20ετία ξεκινώντας με τον Ν 2742/1999 αποτέλεσαν αφενός, μια σημαντική προσπάθεια εισαγωγής της αναπτυξιακής διάστασης στον χωροταξικό σχεδιασμό και αφετέρου, υιοθέτησαν μια περισσότερο ολοκληρωμένη θεώρηση για τον χωροταξικό σχεδιασμό χωρίς όμως να διασφαλίζεται ένα ικανό και επαρκές πλαίσιο για την διαχείριση των σύγχρονων προκλήσεων.

Στην δεύτερη ενότητα «Χωροταξικά εργαλεία σε εθνικό επίπεδο: Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης» παρατίθεται μια κριτική αναφορά του βασικού εργαλείου σχεδιασμού εθνικής κλίμακας. Το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης αποτέλεσε και εξακολουθεί, σε πολλά σημεία, να αποτελεί και σήμερα ένα όραμα για την ανάπτυξη του εθνικού χώρου. Αποτελεί τη βάση αναφοράς για τον συντονισμό και την εναρμόνιση των επί μέρους πολιτικών, προγραμμάτων και επενδυτικών σχεδίων του Κράτους, των δημοσίων νομικών προσώπων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δευτέρου βαθμού που έχουν σημαντικές επιπτώσεις στη συνοχή και ανάπτυξη του εθνικού χώρου.

Στην τρίτη ενότητα «Χωροταξικά εργαλεία σε εθνικό επίπεδο: Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια” παρατίθεται μια κριτική αναφορά των ειδικών εργαλείων σχεδιασμού για: (α) τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας, (β) τις Υδατοκαλλιέργειες, (γ) τη Βιομηχανία, (δ) τον Τουρισμό, (ε) των Καταστημάτων Κράτησης, και τέλος (ζ) για τις Ορυκτές Πρώτες Ύλες. Τα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια αποτελούν εργαλεία στρατηγικού σχεδιασμού σε εθνικό επίπεδο, το πρώτο και ευρύτερο επίπεδο χωρικού σχεδιασμού, μετά από την Εθνική Χωροταξική Στρατηγική (όπως με τον Ν 4269/2016 μετονομάστηκε το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης). Συγκεκριμένα παρατίθεται η διαχρονική εξέλιξή τους μέσα από τις πρόσφατες νομοθετικές αλλαγές και αναλύονται οι βασικές κατευθύνσεις για κάθε ένα από τα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια. Τα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια αποτελούν ιδιαίτερης σημασίας μηχανισμούς χωροταξικού σχεδιασμού ειδικά σε μια χρονική περίοδο που ο ελληνικός χώρος παρέμενε στην πλειοψηφία του χωρίς θεσμοθετημένα σχέδια, σε όλα τα απαραίτητα επίπεδα. Αναλύεται η σημασία των εργαλείων αυτών και ο καθοριστικός τους ρόλος στην ανάπτυξη του χώρου και κυρίως στην χωροθέτηση των οικονομικών δραστηριοτήτων δεδομένου ότι δίνουν συγκεκριμένες κατευθύνσεις χωροθέτησης.

Στην τέταρτη ενότητα «Χωροταξικά εργαλεία σε περιφερειακό επίπεδο: Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια” παρατίθεται μια κριτική αναφορά των σχεδίων περιφερειακού επιπέδου. Το περιφερειακό επίπεδο σχεδιασμού είναι το σημαντικότερο επίπεδο του χωροταξικού σχεδιασμού και χαρακτηρίζεται από ιδιαίτερη πολυπλοκότητα αφού σε αυτό πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η κοινωνική, πολιτιστική, οικονομική και οικολογική διάσταση της κάθε Περιφέρειας. Η σημασία του περιφερειακού επιπέδου του χωροταξικού σχεδιασμού είναι κομβικής σημασίας, αφού τα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια, αποτελούν τη βάση αναφοράς για τον συντονισμό και την εναρμόνιση των επιμέρους πολιτικών, προγραμμάτων και επενδυτικών σχεδίων του Κράτους με αποτέλεσμα να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στη συνοχή και ανάπτυξη του περιφερειακού χώρου. Στην ενότητα γίνεται κριτική αξιολόγηση του χαρακτήρα αλλά και της εφαρμογής των Περιφερειακών Χωροταξικών Πλαισίων, πρώτης και δεύτερης γενιάς, εντοπίζονται θετικά στοιχεία όπως και σημεία που χρήζουν βελτίωσης και δίδεται έμφαση στην εξέλιξη των Περιφερειακών Χωροταξικών Πλαισίων που πραγματοποιήθηκε μέσα από τις πρόσφατες αλλαγές της χωροταξικής νομοθεσίας.

Στην πέμπτη ενότητα, «Τοπίο ζητήματα σχεδιασμού και διαχείρισης» αναλύεται η πολιτική του τοπίου στο πλαίσιο του χωροταξικού σχεδιασμού, αλλά και τα μέχρι σήμερα βήματα για την δημιουργία πολιτικής τοπίου όπως και οι προοπτικές εξέλιξής του. Εξετάζεται, δηλαδή, η αλληλοτροφοδότηση που υπάρχει μεταξύ του σχεδιασμού του τοπίου και του χωροταξικού σχεδιασμού δημιουργώντας πλέον μια νέα δυναμική για μια αλλαγή στη φιλοσοφία και στο όραμα του σχεδιασμού στην Ελλάδα. Η προσέγγιση του τοπίου μέσα από τα εργαλεία του χωροταξικού σχεδιασμού έρχεται να καλύψει το έλλειμμα μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης πολιτικής τοπίου, δίνοντας έτσι στο χωροταξικό σχεδιασμό και στα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια ένα ρόλο «καταλύτη», για την αντιμετώπιση των σημερινών προκλήσεων στα θέματα τοπίου. Μέσα από την προσέγγιση αυτή γίνεται πλέον κατανοητό ότι το τοπίο αποτελεί παράμετρο η οποία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη στις διαδικασίες

χωρικού σχεδιασμού με συστηματικό τρόπο, προωθώντας την αρμονική ένταξη στο τοπίο των μεταβολών που επιβάλλονται από τις κοινωνικοοικονομικές αλλαγές και τις περιβαλλοντικές διεργασίες. Στην ενότητα αυτή αναλυτικότερα εξετάζονται ζητήματα που αφορούν: στις ιδιαιτερότητες του Ελληνικού τοπίου, στη σημασία της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για το Τοπίο, στο Πλαίσιο προστασίας και διαχείρισης του τοπίου, στην διαχείριση του τοπίου ως διακριτή διάσταση του χωροταξικού σχεδιασμού και τέλος στη αναγκαιότητα για τη δημιουργία μιας ολοκληρωμένης πολιτικής τοπίου και στη σύνταξη «Παρατηρητηρίου Τοπίου».

Στην έκτη ενότητα «Πλαίσιο αρχών και μεθοδολογικές διευκρινίσεις για την εφαρμογή του Θαλάσσιου Χωροταξικού Σχεδιασμού στην Ελλάδα” εξετάζονται ζητήματα που αφορούν στον προσδιορισμό και στην ειδίκευση των βασικών αρχών του θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού και στη συσχέτιση του χερσαίου με τον θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό. Ο θαλάσσιος χωροταξικός σχεδιασμός ο οποίος αναφέρεται ουσιαστικά στην ανάγκη συντονισμού των δράσεων στον θαλάσσιο χώρο σχετικά με τις μεταφορές, την ενέργεια, την αλιεία και φυσικά σε συνδυασμό με την προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος, αποτελούσε ήδη, πριν την θεσμοθέτησή του με τον Ν 4546/2018, συνιστώσα του χωροταξικού σχεδιασμού, ο οποίος ασκείται μέσω των αντίστοιχων πλαισίων Εθνικού και Περιφερειακού επιπέδου. Με την θεσμοθέτηση του Ν 4546/2018, εναρμονίζεται το εθνικό δίκαιο ως προς τις διατάξεις της Οδηγίας 2014/89/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 23ης Ιουλίου 2014: «περί θεσπίσεως πλαισίου για το θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό», για την αποτελεσματική εφαρμογή του θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού στα ύδατα της ΕΕ. Στόχος της Οδηγίας είναι η δημιουργία ενός κοινού πλαισίου για τον Θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό για τα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που θα συμβάλει στη βιώσιμη ανάπτυξη των θαλάσσιων δραστηριοτήτων και την αειφόρο χρήση των θαλάσσιων πόρων. Κρίσιμο θέμα προς διερεύνηση αποτελεί ο τρόπος με τον οποίο θα ενσωματωθούν στην πράξη τα θαλάσσια χωροταξικά σχέδια στο σύστημα χωρικού σχεδιασμού. Επίσης αναλύονται οι αρχές που θα πρέπει να διασφαλίζει το νέο εργαλείο σχεδιασμού, ενώ τίθενται και προβληματισμοί σχετικά με την «πολυφωνία» του χωροταξικού σχεδιασμού που θα ενταθεί με την θεσμοθέτηση και των νέων εργαλείων του ΘΧΣ.

Στην έβδομη ενότητα «Συμπεράσματα» παρατίθεται μια κριτική θεώρηση του πλαισίου του χωροταξικού σχεδιασμού. Αναδεικνύονται τα βασικότερα προβλήματά του χωροταξικού σχεδιασμού όπως αυτά αναδύονται από την ουσιαστικά 20ετή εμπειρία εφαρμογής. Ειδικότερα εξετάζονται: (α) οι αδυναμίες του συστήματος να παρακολουθήσει τις εξελίξεις και να έχει επικαιροποιημένα χωρικά σχέδια, (β) η έλλειψη ουσιαστικής αξιολόγησης της εφαρμογής και της αποτελεσματικότητας των χωροταξικών εργαλείων, (γ) οι μεγάλες χρονικές καθυστερήσεις για την εκπόνηση και θεσμοθέτηση των χωροταξικών σχεδίων με αποτέλεσμα να καθίστανται ανεπίκαιρα, (δ) η έλλειψη μηχανισμού επικαιροποίησης των χωροταξικών πλαισίων ώστε να υπάρχει έγκαιρη ανταπόκριση στις σύγχρονες προκλήσεις, (ε) ζητήματα που σχετίζονται με την έλλειψη συντονισμού αφενός μεταξύ των επιπέδων χωροταξικού σχεδιασμού (εθνικού, περιφερειακού, τοπικού επιπέδου, και αφετέρου μεταξύ χωροταξικού και αναπτυξιακού σχεδιασμού, (ζ) ζήτημα όσον αφορά στις κατευθύνσεις

και στον βαθμό δεσμευτικότητας των διαφόρων επιπέδων χωροταξικών σχεδίων. Τέλος παρατίθενται σε αδρές γραμμές προτάσεις με τους βασικούς άξονες για την εξέλιξη του χωρικού σχεδιασμού.

Είναι κρίσιμο πλέον στην Ελλάδα να εξελιχθεί ο χωρικός σχεδιασμός, ώστε να είναι σε άμεση επαφή με τις κοινωνικές και οικονομικές αλλαγές και να είναι αποτελεσματικός στο να προστατεύσει το περιβάλλον λαμβάνοντας υπόψιν τις ιδιαιτερότητες κάθε περιοχής αλλά και τις προσδοκίες των πολιτών. Η εξέλιξη αυτή θα οδηγήσει σε μια «νέα νοημοσύνη του χώρου», η οποία θα λαμβάνει υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των περιοχών, τα μειονεκτήματα και τα προτερήματά τους καθώς και τις δυνατότητες ανάπτυξής τους.

Βασική επιδίωξη, στο πλαίσιο μιας τέτοιας προσπάθειας, αποτελεί η καλύτερη ιεράρχηση των χωροταξικών σχεδίων, τα οποία θα αποβλέπουν στο συντονισμό των χωρικών πολιτικών αλλά και των τομεακών πολιτικών με χωρικές επιπτώσεις. Τα σχέδια επιβάλλεται να αποτελούν, μεταξύ άλλων, τα βασικά εργαλεία για τον έλεγχο των χρήσεων γης και τη χωροθέτηση των οικονομικών δραστηριοτήτων.

03 Η εξέλιξη του θεσμικού πλαισίου
του χωρικού σχεδιασμού στην Ελλάδα

3.1 Εισαγωγή

Στο κεφάλαιο παρουσιάζονται οι βασικές περίοδοι στην εξέλιξη του πλαισίου του χωροταξικού σχεδιασμού στην Ελλάδα. Αναφέρονται τα κύρια θεσμικά και οργανωτικά εργαλεία που προτείνονται σε κάθε περίοδο και αναλύονται αδρομερώς στην βάση των ιδιαιτεροτήτων, των ιστορικών συγκυριών και των πολιτικών επιλογών της αντίστοιχης εποχής. Γίνεται επίσης αναφορά και σε θεσμικά εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού τα οποία με την εφαρμογή τους επηρέασαν σημαντικά τον ύπαιθρο χώρο ενθαρρύνοντας κυρίως πρακτικές οικιστικής ανάπτυξης και χωροθέτησης επενδύσεων σε εκτός ορίων οικισμού περιοχές.

Ο διαχωρισμός των περιόδων στις οποίες μελετάται η εξέλιξη του θεσμικού πλαισίου του χωροταξικού σχεδιασμού στην Ελλάδα τεκμηριώνεται συναρτήσει της άμεσης συσχέτισης που παρουσιάζουν οι περίοδοι αναφοράς του χωροταξικού σχεδιασμού με τις ευρύτερες κοινωνικές, οικονομικές και πολιτικές εξελίξεις. (Χριστοφιλόπουλος 2007, Καρύδης 2006, Γιαννακούρου 2004)

Στην Ελλάδα ο χωροταξικός σχεδιασμός υιοθετείται ως πρακτική με σημαντική υστέρηση σε σχέση με τις άλλες Δυτικές χώρες. Η θεσμοθέτηση του Ν 360/1976 και οι προσπάθειες που ακολούθησαν με τα Χωροταξικά των Νομών του ΥΧΩΠ (1984) και τις ΕΧΜ την δεκαετία του ’90, δεν μπόρεσαν να απαντήσουν στις προσδοκίες της εποχής και να οδηγήσουν σε απτά αποτελέσματα. Ο χωροταξικός σχεδιασμός στη χώρα μας ξεκίνησε ουσιαστικά με την ψήφιση του Ν 2742/1999 και ακολούθως με την θεσμοθέτηση χωροταξικών πλαισίων σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Η βασικότερη επίπτωση αυτού είναι ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός στην Ελλάδα, δεν αποτέλεσε τη βάση για την αναπτυξιακή διαδικασία, αλλά ακολούθησε με σημαντική χρονική καθυστέρηση τις εξελίξεις, χωρίς να ρυθμίζει βασικά ζητήματα που αφορούν στην προστασία του περιβάλλοντος, την οικονομική ανάπτυξη και την κοινωνική συνοχή και συνεκτικότητα. Στην βάση αυτή οι θεσμικές αλλαγές που έγιναν την τελευταία 20ετία ξεκινώντας με τον Ν 2742/1999 αποτέλεσαν σημαντική προσπάθεια. Η απουσία εφαρμοσμένου χωροταξικού σχεδιασμού δεν επέτρεψε αφενός τον προσδιορισμό, αφετέρου την συστηματική κατανόηση και αξιολόγηση των βασικών χαρακτηριστικών της οργάνωσης τόσο του φυσικο-γεωγραφικού όσο και του ανθρωπο-γεωγραφικού χώρου της Ελλάδας.

Για την καλύτερη κατανόηση αφενός των χωροταξικών ζητημάτων που αναδύονται και αφετέρου των σημερινών επιλογών, επιχειρείται η αναφορά στις κυριότερες προσπά­θειες

που γίνανε για τη σύνταξη του θεσμικού πλαισίου του χωροταξικού σχεδιασμού. Στο πλαίσιο αυτό παρατίθεται και αναφορά σε κρίσιμες ρυθμίσεις που ενώ αφορούν στον πο­λεοδομικό σχεδιασμό έχουν επιπτώσεις στον ύπαιθρο χώρο (π.χ. εκτός σχεδίου οικιστική ανάπτυξη, χωροθέτηση επενδύσεων κ.λπ.), στην χωροταξία (π.χ. ΖΟΕ, διαχείριση του τοπίου κ.λπ.).

Πρέπει επίσης να υπογραμμιστεί ότι η ανάλυση που ακολουθεί δεν αποβλέπει σε μία ενδελεχή παρουσίαση και κριτική θεώρηση των θεσμικών οργανωτικών και πρακτικών ζητημάτων που παραθέτει -κάτι τέτοιο θα υπερέβαινε τους σκοπούς του βιβλίου- αλλά αποσκοπεί σε μια συνολική παρουσίαση της εξέλιξης του θεσμικού πλαισίου όσον αφορά στους βασικούς άξονες αυτού.

3.2 Πρώτη περίοδος: Η περίοδος των πολέμων (1923 - ’70)

Η πρώτη περίοδος προσδιορίζεται από το 1923 μέχρι τη δεκαετία του ’70. Η κύρια εξέλιξη της περιόδου αφορούσε στο ΝΔ/17.07.1923 (ΦΕΚ Α' 228), «Περί σχεδίων πόλεων, κωμών και συνοικισμών του κράτους και οικοδομής αυτών», το οποίο αποτέλεσε σταθμό στην ιστορία του πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα. Ψηφίστηκε μετά την Μικρασιατική καταστροφή, προκειμένου να αντιμετωπιστούν άμεσα τα οικιστικά ζητήματα που προέκυψαν από την έλευση των προσφύγων και την ανάγκη που δημιουργήθηκε για την στέγασή τους, γεγονός που μεταβάλλει ουσιαστικά τη γεωγραφία της Ελλάδας. Ο πληθυσμός των προσφύγων ανέρχεται περίπου σε 1,5 εκ. σε μια χώρα που αριθμούσε περίπου 4 εκ. Η Αθήνα και ο Πειραιάς διπλασίασαν τον πληθυσμό τους και ενοποιήθηκαν για πρώτη φορά, ενώ η περιαστική ανάπτυξη ενοποιεί την Αθήνα με τα προάστια και δημιουργεί νέους αστικούς πυρήνες. Η Αθήνα ενωμένη με τον Πειραιά κατοχυρώνει πλέον ηγεμονικό ρόλο στο μέχρι τότε ισόρροπο οικιστικό δίκτυο. (Καρύδης Δ. 2006: 256).

Τα νέα δεδομένα που δημιουργούνται την περίοδο του μεσοπολέμου απαιτούν την κατασκευή πολλών κατοικιών με τον ταχύτερο, οικονομικότερο και λειτουργικότερο τρόπο, αναγκαιότητες που βρίσκουν την έκφρασή τους στις αρχές του μοντέρνου κινήματος που σταδιακά επικρατεί και στην Ελλάδα, διαδεχόμενο τον νεοκλασικισμό.

Το ΝΔ του 1923 αποτέλεσε για σχεδόν μισό αιώνα το κύριο νομοθετικό πλαίσιο για την εκπόνηση και έγκριση των ρυμοτομικών σχεδίων σε συνδυασμό με τον ΓΟΚ ΝΔ/03.04.1929 (Χριστοφιλόπουλος Δ. 2007: 98, Γιαννακούρου Τ. 2004: 459).

Βάσει του ΝΔ του 1923 το σύνολο της εθνικής επικράτειας χωριζόταν σε τρεις γενικές κατηγορίες, με βάση την ύπαρξη ή όχι εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου, και αφορά: α) στις περιοχές εντός σχεδίου πόλεως, με όρους και περιορισμούς δόμησης που ορίζονται από εγκεκριμένο σχέδιο, β) στις περιοχές εκτός σχεδίου πόλεως, όπου ισχύουν (βάσει μεταγενέστερων ΠΔ) ενιαίοι κανόνες δόμησης για όλες τις ιδιοκτησίες υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις (π.χ. εμβαδόν 4000 τ.μ.) και τέλος γ) στους οικισμούς προ του 1923, που δεν έχουν εγκεκριμένο σχέδιο και υπάγονται σε ειδικό νομοθετικό καθεστώς (Χριστοφιλόπουλος 2007: 98).

Η θέσπιση του πρώτου πολεοδομικού νόμου είναι σημαντική καθώς για πρώτη φορά καταγράφεται προσπάθεια συστηματικού ελέγχου και διευθέτησης ζητημάτων που αφορούν στον αστικό χώρο (Γιαννακούρου 2004: 459). Ωστόσο, όσον αφορά στο επίπεδο των λειτουργικών και οργανικών συσχετίσεων μεταξύ των αστικών δομών και χρήσεων –παραγωγικών δραστηριοτήτων- του αστικού χώρου το νομοθετικό πλαίσιο δεν προσέφερε επαρκείς μηχανισμούς ελέγχου. Δεν διασφάλιζε, επίσης, ουσιαστικές υποχρεώσεις για την πολιτεία όσον αφορά στον σχεδιασμό του αστικού χώρου, ούτε προβλέπονταν οι απαραίτητες συμμετοχικές διαδικασίες ανάμεσα στον πολίτη και τον φυσικό φορέα του σχεδιασμού που συνήθως αφορά στο κεντρικό κράτος ή στην αποκεντρωμένη διοίκηση.

Η πλέον σημαντική επίπτωση από το διάταγμα του ‘23 είναι ο θεσμός της εκτός σχεδίου δόμησης, που αποτέλεσε συστηματικό τρόπο παραγωγής κατοικίας, οδηγώντας στην άναρχη «αστικοποίηση» πολλές περιοχές του υπαίθρου χώρου, μέσα από νόμιμες ή παράνομες διαδικασίες οικοδόμησης. Ειδικότερα οι παρεκκλίσεις των διατάξεων του νόμου για τα γήπεδα που έχουν πρόσωπο σε οδικούς άξονες (πρόσωπο επί κυρίας κοινοτικής οδού) αξιοποιήθηκε από τους ιδιοκτήτες και συνδέεται με την λεγόμενη «γραμμική» ανάπτυξη - πρακτική που αποτέλεσε σημαντική παράμετρο υποβάθμισης του ελληνικού υπαί­θριου χώρου.

Οι οικιστικοί θύλακες δημιουργήθηκαν κυρίως σε περιαστικές ζώνες, στον παράκτιο και νησιωτικό χώρο και παρόδια, οδήγησαν σε πολλές περιπτώσεις στη δημιουργία οικιστικών μορφωμάτων, χωροθετημένων σε ακατάλληλες περιοχές, με προβληματική πολεοδομική οργάνωση και ακατάλληλες πυκνότητες.

3.3 Δεύτερη περίοδος: Μεταπολίτευση (1974-1981)

Η δεύτερη περίοδος, όπου ουσιαστικά μεταβάλλονται οι όροι του πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα, είναι η Μεταπολίτευση (1974-1981). Την περίοδο αυτή διαμορφώνεται μια νέα αντίληψη για τον σχεδιασμό. Γίνεται κατανοητό ότι με το διάταγμα του ’23 προωθείται με υπερβολικούς όρους η προστασία των ατομικών δικαιωμάτων χωρίς να υπολογίζονται οι κοινωνικές προεκτάσεις αυτού (Καρύδης 2006: 289). Γίνεται ευρέως αποδεκτή η αναγκαιότητα του χωροταξικού και του πολεοδομικού σχεδιασμού για την εύρυθμη λειτουργία του χώρου και την διασφάλιση της ανάπτυξης. Η βάση αυτού του αιτήματος τίθεται στην αναθεώρηση του συντάγματος στο Σύνταγμα του 1975 στο άρθρο 24 όπου ορίζεται ότι η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του κράτους και διατυπώνονται γενικές κατευθύνσεις για τη χωροταξική και πολεοδομική πολιτική.

Η δεύτερη σημαντική εξέλιξη της περιόδου είναι ο Ν 360/1976 (ΦΕΚ Α' 151/22.6.1976) «Περί χωροταξίας και περιβάλλοντος» που προβλέπει για πρώτη φορά στην Ελλάδα χωροταξικά σχέδια σε επίπεδο χώρας και περιφέρειας, ειδικά σχέδια, καθώς και τη δημιουργία Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξίας και Περιβάλλοντος. Νόμος που ουσιαστικά παρέμεινε ανενεργός. Η τρίτη σημαντική εξέλιξη της περιόδου είναι ο Ν 947/79 (ΦΕΚ Α' 169/26.7.1979), «Περί οικιστικών περιοχών». Αποτέλεσε τον πρώτο ολοκληρωμένο οικιστικό νόμο με σημαντικά καινοτομικά στοιχεία. Προτείνεται στο πλαίσιο του νόμου η

θεσμοθέτηση χρήσεων γης και η εισφορά σε γη και σε χρήμα. Ο νόμος δεν μπόρεσε να εφαρμοστεί και ουσιαστικά παρέμεινε ανενεργός. Δημιούργησε σημαντικές αντιδράσεις συσπειρώνοντας αντιφατικά πολιτικά και οικονομικά συμφέροντα με αφορμή την λογική της εισφοράς σε γη και σε χρήμα που στο πλαίσιο του νόμου υιοθετήθηκε (ποσοστό αντιστρόφως ανάλογο του μεγέθους της ιδιοκτησίας) (Γιαννακούρου 2004: 466). Μετά την αναθεώρηση του νόμου προτείνεται η κλιμακωτή εισφορά η οποία εκτυλίσσεται αναλογικά με το μέγεθος του οικοπέδου. Τα νέα νομοθετήματα, αν και δεν μπόρεσαν να εφαρμοστούν στο σύνολο τους, δημιούργησαν σημαντική επιβράδυνση στην εφαρμογή του διατάγματος του ‘23 που ήταν σημαντικά ευνοϊκότερο για την εκτός σχεδίου δόμηση (Χριστοφιλόπουλος 2007: 99).

Την ίδια περίοδο ιδρύεται η Δημόσια Επιχείρηση Πολεοδομίας, Οικισμού και Στέγασης (ΔΕΠΟΣ) και το Υπουργείου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος (ΥΧΟΠ) με τον Ν 1030/1980, που μετονομάζεται αργότερα (το 1985) σε Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (ΥΠΕΧΩΔΕ), μετά την ενσωμάτωση της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Έργων.

3.4 Τρίτη περίοδος (από τις αρχές της δεκαετίας του ‘80 και μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του ‘90)

Η τρίτη περίοδος προσδιορίζεται από τις αρχές του 1980 και μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του ‘90. Το σημαντικό νομικό κενό που έχει δημιουργηθεί από την αποτυχία υλοποίησης της νομικής αναδιάρθρωσης της προηγούμενης περιόδου, επιχειρείται να καλυφθεί με την θεσμοθέτηση του Ν 1337/1983 (ΦΕΚ Α' 33/14.3.1983) «Επέκταση των πολεοδομικών σχεδίων, οικιστική ανάπτυξη και σχετικές ρυθμίσεις». Στο πλαίσιο του νόμου δρομολογείται η Επιχείρηση Πολεοδομικής Ανασυγκρότησης (ΕΠΑ) και εκπονούνται Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΓΠΣ) για όλες σχεδόν τις ελληνικές πόλεις. Ο νόμος αυτός, αν και ξεκίνησε ως μεταβατικός, απέκτησε μόνιμο χαρακτήρα, αποτελώντας το βασικό πλαίσιο του πολεοδομικού σχεδιασμού.

Με το Ν 1337/1983 η πολεοδομία κατοχυρώνει τον δημόσιο χαρακτήρα της αφού για την έγκριση, εκπόνηση και την εφαρμογή των πολεοδομικών σχεδίων, καθώς στην διαδικασία του πολεοδομικού σχεδιασμού εμπλέκονται υποχρεωτικά το κεντρικό κράτος, ή/και η τοπική αυτοδιοίκηση, η/και άλλες δημόσιες υπηρεσίες. Στο πλαίσιο του νόμου η πολεοδομική πρακτική αντιμετωπίζεται με πιο ουσιαστικούς όρους, αφού πλέον έχει γίνει κατανοητή η πολυπλοκότητα των διαδικασιών (Χριστοφιλόπουλος 2007: 99).

Ο νόμος πρότεινε: (α) την επέκταση των σχεδίων πόλεων κατά πολεοδομικές ενότητες, (β) την εισαγωγή του μηχανισμού εισφοράς σε γη και χρήμα υιοθετώντας μια αναλογική λογική ανάμεσα στο ποσοστό εισφοράς και το μέγεθος της ιδιοκτησίας, (γ) την δημιουργία Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ) γύρω από τους οικισμούς και τις παράκτιες περιοχές για τον αποτελεσματικό έλεγχο των Χρήσεων Γης και την αναχαίτιση των πιέσεων οικιστικής ανάπτυξης, (δ) την σύνταξη Ζωνών Ειδικής Ενίσχυσης (ΖΕΕ) και Ζωνών Ειδικών Κινήτρων (ΖΕΚ), που προτείνουν μηχανισμούς πολεοδομικών κινήτρων, (ε) τις Πολεοδομικές

Επιτροπές Γειτονίας (ΠΕΓ), που θα εξασφάλιζαν τις απαραίτητες συμμετοχικές διαδικασίες (Καρύδης 2006: 293).

3.5 Τέταρτη περίοδος (από τα μέσα της δεκαετίας του ‘90 μέχρι το 2013)

Η τέταρτη περίοδος προσδιορίζεται από τα μέσα της δεκαετίας του ‘90, τις αρχές της οικονομικής και κατ’ επέκταση κοινωνικής κρίσης, μέχρι το 2013. Η πρώτη σημαντική εξέλιξη της περιόδου είναι ο Ν 2508/97 (ΦΕΚ Α' 124/13.6.1997) περί «βιώσιμης οικιστικής ανάπτυξης των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλων διατάξεων». Αποτέλεσε ένα γενικό πλαίσιο για το σύνολο των νόμων και των ρυθμίσεων πολεοδομικού χαρακτήρα που αφορούν στην οργάνωση και ανάπτυξη των πόλεων και των οικισμών της χώρας. Σκοπός του νόμου είναι να συμβάλλει στην αναβάθμιση του οικιστικού περιβάλλοντος, εξασφαλίζοντας την βιωσιμότητα των οικισμών και της ευρύτερης περιοχής τους. Η εφαρμογή του νόμου συνέβαλε καθοριστικά στον εκσυγχρονισμό του θεσμικού πλαισίου, ενσωματώνοντας πολλές από τις σύγχρονες εξελίξεις στον πολεοδομικό σχεδιασμό.

Από τον νόμο επιβάλλεται η εναρμόνιση της οικιστικής οργάνωσης και του πολεοδομικού σχεδιασμού με την προστασία του φυσικού και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος και με τον αναπτυξιακό προγραμματισμό. Καθορίζονται δύο βασικά επίπεδα σχεδιασμού, ο στρατηγικός και ο τοπικός σχεδιασμός. Στο στρατηγικό επίπεδο ανήκουν: (α) το Ρυθμιστικό Σχέδιο και Πρόγραμμα Προστασίας του Περιβάλλοντος, (β) το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο (ΓΠΣ) και το Σχέδιο Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοιχτής Πόλης (ΣΧΟΟΑΠ). Στο τοπικό επίπεδο ανήκουν: (α) οι Πολεοδομικές Μελέτες (ΠΜ) (κάθε είδους), (β) οι Πράξεις Εφαρμογής (ΠΕ), και (γ) οι Ειδικοί τρόποι πολεοδόμησης (ζώνες ειδικών κινήτρων/ενίσχυσης, αναπλάσεις).

Η δεύτερη σημαντική εξέλιξη της περιόδου είναι ο Ν 2742/1999 (ΦΕΚ Α' 207/7.10.1999) «Χωροταξικός σχεδιασμός και αειφόρος ανάπτυξη», με τον οποίο το θεσμικό πλαίσιο της χωροταξίας εκσυγχρονίζεται και αντικαθίσταται ο Ν 360/1976 που ουσιαστικά για μια εικοσαετία από το 1980 μέχρι το ‘90 παρέμενε ανενεργός. Στο πλαίσιο του νόμου υιοθετείται ο χωροταξικός σχεδιασμός εθνικής και περιφερειακής κλίμακας στρατηγικού χαρακτήρα. Η πρακτική του χωροταξικού σχεδιασμού στην Ελλάδα την προηγούμενη περίοδο αφορούσε σε μικρότερες κλίμακες (Χωροταξικά των νομών του ΥΧΩΠ, Ειδικές Χωροταξικές Μελέτες κ.λπ.).

Με τον Ν 2742/1999 εισάγονται σε εθνικό επίπεδο: (α) το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΓΠΧΣΑΑ) (εθνικό χωροταξικό), (β) τα Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΕΠΧΣΑΑ) με ειδική θεματική κατεύθυνση (Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας, βιομηχανία, τουρισμός, υδατοκαλλιέργειες) η με χωρική αναφορά, (ορεινός χώρος, παράκτιος χώρος, κ.λπ.). Σε περιφερειακό επίπεδο

υλοποιούνται τα 12 Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΠΠΧΣΑΑ) που αναφέρονται αντιστοίχως στις περιφέρειες (εκτός Περιφέρειας Αττικής, για την οποία προβλέπεται Ρυθμιστικό Σχέδιο). Σε τοπικό επίπεδο θεσμοθετούνται ζώνες και ρυθμίσεις για την προστασία και ανάπτυξη που θεωρούνται μέσα εφαρμογής των επιλογών και κατευθύνσεων του στρατηγικού σχεδιασμού των ανωτέρων επιπέδων.

3.6 Πέμπτη περίοδος (Η σύγχρονή περίοδος)

Η βασική εξέλιξη της περιόδου είναι μια σειρά προσπαθειών για την αλλαγή – εκσυγχρονισμό της χωροταξικής νομοθεσίας. Διευρύνεται ο χωρικός σχεδιασμός και στο θαλάσσιο χώρο και μια νέα διάσταση εκείνη του τοπίου έρχεται και ενσωματωθεί σε αυτόν. Η πρώτη θεσμική αλλαγή την περίοδο αυτή γίνεται με την θεσμοθέτηση του Ν 4269/2014 (ΦΕΚ Α' 142/28.6.2014) «Χωροταξική και πολεοδομική μεταρρύθμιση - βιώσιμη ανάπτυξη». Στο πλαίσιο του νόμου αυτού προωθήθηκαν μια σειρά ζητημάτων: (α) Έγινε προσπάθεια μείωσης των επιπέδων σχεδιασμού με την υιοθέτηση των Τοπικών Χωρικών Σχεδίων (ΤΧΣ), ώστε να αντιμετωπιστούν ζητήματα που σχετίζονται με επικαλύψεις, αντιφάσεις και αντιθέσεις μεταξύ των χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων διαφορετικών επιπέδων. (β) Αποδυναμώθηκε το ΓΠΧΣΑΑ το οποίο μετατράπηκε σε ένα κείμενο αρχών, που δεν εγκρίνεται πλέον από τη Βουλή. (γ) Τα ΕΠΧΣΑΑ μετονομάστηκαν σε Εθνικά Χωροταξικά Πλαίσια. (δ) Καταργήθηκαν τα Ρυθμιστικά Σχέδια των οποίων οι κατευθύνσεις οφείλουν να ενσωματώνονται στα ΠΠΧΣΑΑ. (ε) Επιχειρήθηκε η πλήρης αντιστοίχιση των επιπέδων σχεδιασμού με τα επίπεδα άσκησης αναπτυξιακού προγραμματισμού, ώστε να ικανοποιείται κατ' αυτό τον τρόπο το πάγιο αίτημα της πληρέστερης σύνδεσης των βασικών επιπέδων χωροταξικού σχεδιασμού µε τα επίπεδα και τα εργαλεία του αναπτυξιακού προγραμματισμού. (ζ) Επιδιώχθηκε επίσης η ελάφρυνση του κεντρικού κράτους από τον τεράστιο όγκο λεπτομερειακών ρυθμίσεων τεχνικού χαρακτήρα. Η ελάφρυνση αυτή επιχειρήθηκε μέσω της ανάθεσης της αρμοδιότητας έγκρισης των Ρυμοτομικών Σχεδίων στις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις της Χώρας. (η) Προβλέφθηκαν ειδικές ρυθμίσεις αναθεώρησης του σχεδιασμού για ειδικούς και εξαιρετικούς λόγους, ως κάθε φορά ανακύπτουν, ώστε να είναι εφικτή η προσαρμογή του σχεδιασμού με γρήγορη διαδικασία και η αποφυγή παραγωγής νέων αυτοτελών σχεδίων και έκδοσης κανονιστικών πράξεων.

Δύο χρόνια αργότερα ο νόμος αυτός (Ν 4269/2014), αντικαταστάθηκε από τον Ν 4447/2016 (ΦΕΚ Α' 241/23.12.2016) «Χωρικός σχεδιασμός - Βιώσιμη ανάπτυξη και άλλες διατάξεις», ο οποίος διατηρεί την ίδια φιλοσοφία με τον προηγούμενο όσον αφορά τα επίπεδα σχεδιασμού και τον χαρακτήρα του σχεδιασμού ανά επίπεδο, (Στρατηγικός σχεδιασμός, ρυθμιστικός

σχεδιασμός). Και οι δυο τελευταίοι νόμοι δεν κατάφεραν να αγγίξουν την αποκέντρωση του συστήματος και την παροχή αρμοδιοτήτων στην τοπική αυτοδιοίκηση, δεδομένου ότι τόσο τα ΤΧΣ όσο και τα ΕΧΣ εγκρίνονται με Προεδρικά Διατάγματα και όχι με απόφαση της Αποκεντρωμένη Διοίκησης.

Την περίοδο αυτή κυρώθηκε και η Ευρωπαϊκή Σύμβαση του Τοπίου, με τον Ν 3827/2010 (ΦΕΚ Α' 30/25.2.2010). Η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για το Τοπίο ή Σύμβαση της Φλωρεντίας (Φλωρεντία, 2000) είναι η σημαντικότερη σύμβαση του διεθνούς δικαίου για το τοπίο, καθώς είναι εξ ολοκλήρου αφιερωμένη σ’ αυτό και την προστασία του. Με την κύρωση της Σύμβασης το Ελληνικό Κράτος προσδοκούσε στην «προστασία» και διαχείριση του ελληνικού τοπίου το οποίο κυρίως μετά την μεταπολεμική περίοδο βίωσε βίαιες αλλαγές τόσο στον αστικό όσο και στον αγροτικό χώρο με αποτέλεσμα την υποβάθμισή του.

Λίγο αργότερα, διευρύνεται ο χωρικός σχεδιασμός και στον θαλάσσιο χώρο με την θεσμοθέτηση του Ν 4546/2018 «Ενσωμάτωση στην ελληνική νομοθεσία της Οδηγίας 2014/89/ΕΕ «περί θεσπίσεως πλαισίου για το Θαλάσσιο Χωροταξικό Σχεδιασμό (ΘΧΣ) και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α' 101/12.06.2018)», με τον οποίο εναρμονίζεται το εθνικό δίκαιο ως προς τις διατάξεις της Οδηγίας 2014/89/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 23ης Ιουλίου 2014: «περί θεσπίσεως πλαισίου για το θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό», για την αποτελεσματική εφαρμογή του θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού στα ύδατα της ΕΕ.

Τέλος, το 2020 με την θεσμοθέτηση του Ν 4759/2020 (ΦΕΚ Α' 245/2020) «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας και άλλες διατάξεις» γίνεται μια γενναία προσπάθεια εκσυγχρονισμού και ρύθμισης των επί δεκαετιών προβλημάτων του χωρικού σχεδιασμού αλλά και απαλλαγής του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού από αναποτελεσματικές, ασαφείς και περίπλοκες διαδικασίες, ενώ εμπλουτίζεται και με νέους μηχανισμούς (Βλέπε διάγραμμα «Εθνικό Σύστημα Χωρικού Σχεδιασμού»).

Ειδικότερα ένα από τα σημαντικότερα ζητήματα που επιχειρεί να ρυθμίσει, ο τελευταίος αυτός νόμος, είναι η επιτάχυνση και βελτίωση της αποτελεσματικότητας του συστήματος χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού (άρθρα 1-16). Εμπλουτίζει και αποσαφηνίζει βασικές έννοιες του χωρικού σχεδιασμού απαραίτητες για την εφαρμογή του (βλ. άρθρο 2, μεταξύ άλλων αναφορικά με τη βιώσιμη χωρική ανάπτυξη, την εξειδίκευση, τη συμπλήρωση και την τροποποίηση της κατεύθυνσης ή της ρύθμισης και της ανάδρασης). Αναμορφώνει το περιεχόμενο των διαδικασιών που διέπουν τα χωροταξικά Πλαίσια και τα πολεοδομικά Σχέδια, ώστε να συμβάλλουν στην ορθή εφαρμογή του σχεδιασμού (ΟΚΕ β2020).

Ενισχύεται, επίσης, ο ρόλος και το περιεχόμενο της Εθνικής Χωρικής Στρατηγικής, η οποία μεταξύ άλλων αναλαμβάνει το ρόλο του συντονισμού των διαφόρων πολιτικών με χωρικές επιπτώσεις, ενσωματώνει τη θαλάσσια χωρική στρατηγική καθώς και το Εθνικό Σχέδιο για την ενέργεια και το κλίμα. Η προσέγγιση αυτή συμβάλει στη δημιουργία ενός ολοκληρωμένου και συνεκτικού πλαισίου. Συγκροτείται για πρώτη φορά το Κεντρικό Συμβούλιο Χωροταξικών Θεμάτων και Αμφισβητήσεων (ΚΕΣΥΧΩΘΑ), μία απολύτως αναγκαία ρύθμιση

για την επίλυση των συσσωρευμένων θεμάτων ασάφειας, συγκρούσεων και αντιφατικών προβλέψεων μεταξύ των Χωροταξικών Πλαισίων.

Στα θέματα της θαλάσσιας χωροταξίας ο Ν 4759/2020 εκλογικεύει το θεσμικό πλαίσιο για τον θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό διαμορφώνοντας ένα απλούστερο, σαφέστερο και αποτελεσματικότερο πλαίσιο για την οργάνωση, διαχείριση και προστασία του θαλάσσιου χώρου, τηρώντας παράλληλα όλες τις απαιτήσεις της Οδηγίας 2014/89/ΕΕ.

Επίσης ο Ν 4759/2020, αγγίζει και ένα από τα ευαίσθητα θέματα της πολεοδομίας αλλά και της ελληνικής κοινωνίας, που αφορά τις ρυθμίσεις για την εκτός σχεδίου δόμηση και τους οργανωμένους υποδοχείς. Το μοντέλο αυτό οικιστικής ανάπτυξης, έτσι όπως διαμορφώθηκε στην Ελλάδα μετά την μεταπολίτευση, αρχικά εξυπηρέτησε διαφορετικές ανάγκες και κάλυψε μέρος του ελλείμματος του κράτους σε οικιστική πολιτική. Τις τελευταίες δεκαετίες, όμως, λειτούργησε ως μία μορφή άναρχης ανάπτυξης, με τους κανόνες της να καταστρατηγούνται. Σε ζώνες που έχουν μελετηθεί εκτενώς, αποδεικνύεται ότι η συντριπτική πλειονότητα των κτιρίων σε εκτός σχεδίου περιοχές έχει τεράστιες υπερβάσεις δόμησης που μεταφράζεται σε ευνοϊκότερους όρους ανάπτυξης για τις εκτός σχεδίου περιοχές συγκριτικά με τις εντός σχεδίου. Με την ταχύτατη και ασχεδίαστη ανάπτυξη περιοχών εκτός σχε­δίου δόμησης πλήττεται κατά κύριο λόγο η ελληνική ύπαιθρος, επιβαρύνεται το κόστος των υποδομών και υποβαθμίζεται το φυσικό περιβάλλον, που - πέραν της ευρύτερης σημασίας για την καθημερινότητα των πολιτών της χώρας - αποτελεί και σημαντικό πόρο για μία σειρά οικονομικών δραστηριοτήτων» (ΟΚΕα 2020).

Η παρέμβαση, με τον νέο νόμο, για τον μερικό περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης, μέσα από τη σταδιακή κατάργηση των παρεκκλίσεων και μέσα από τη μείωση των συντελεστών δόμησης, παράλληλα με τις προβλέψεις για αύξηση των πολεοδομικών μεγεθών των οργανωμένων μορφών ανάπτυξης (Περιοχές Οργανωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης, Οργανωμένοι Υποδοχείς Μεταποιητικών και Επιχειρηματικών Δραστηριοτήτων, Επιχειρηματικά Πάρκα κ.λπ.), κινείται προς τη σωστή κατεύθυνση.

Τα τελευταία έτη, ωστόσο, η ανάπτυξη νέων εργαλείων σχεδιασμού (όπως τα Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια), η θεσμοθέτηση των Ειδικών και Περιφερειακών Χωροταξικών Πλαισίων (για τη Βιομηχανία, τον Τουρισμό, τις ΑΠΕ κ.ο.κ.), το θεσμικό πλαίσιο για τις Στρατηγικές Επενδύσεις (ΕΣΧΑΣΕ-ΕΣΧΑΔΑ), το πλαίσιο για τις οργανωμένες μορφές ανάπτυξης των επιχειρηματικών και τουριστικών δραστηριοτήτων (ΠΟΤΑ, ΠΟΑΠΔ, ΕΠ-ΟΥΜΕΔ κ.α.), εκσυγχρονίζουν σημαντικά τα διαθέσιμα μέσα άσκησης πολιτικής γης, διανοίγοντας με αυτόν τον τρόπο, σταδιακά, το δρόμο για μία συνολική αξιολόγηση και επαναπροσδιορισμό των κατά περίπτωση εφαρμοζόμενων πολεοδομικών πολιτικών.

Τέλος ένα άλλο βασικό θέμα στο οποίο εστιάζει ο Ν 4759/2020, αφορά στις Ρυθμίσεις για το Σύστημα Χρήσεων γης και ειδικά στο θέμα της δυνατότητας εξέλιξής του. Ο νέος νόμος προωθεί τον εκσυγχρονισμό και την επικαιροποίηση του συστήματος ταξινόμησης που εισήχθη με το ΠΔ 23.02.1987 και αναπαρήχθη με το ΠΔ 59/2018, το οποίο δεν συμβαδίζει με τις σύγχρονες σχεδιαστικές πρακτικές. Εξίσου σημαντική αξιολογείται η δυνατότητα για κατ’ εξαίρεση και υπό αυστηρές προϋποθέσεις -στο πλαίσιο του πολεοδομικού σχεδιασμού-

πραγματοποίησης προσθηκών στην Εθνική Ονοματολογία των Χρήσεων Γης, καθώς και της πρόβλεψης για έκδοση ΥΑ που θα αντιστοιχίζει την Εθνική Ονοματολογία με τους Κωδικούς Αριθμούς Δραστηριότητας, προκειμένου να μην σημειώνονται καθυστερήσεις, ή διασταλτικές ερμηνείες κατά την αδειοδότηση των δραστηριοτήτων (ΟΚΕ β 2020).